隐蔽工程签证易发问题及审计建议.docx

隐蔽工程签证易发问题及审计建议隐蔽工程是指施工完成后被隐藏、难以在表面被看到的工程，如房屋基础、钢筋、水电构配件、设备基础等。而工程签证是按承发包合同约定，一般由承发包双方代表就施工过程中涉及合同价款之外的责任事项所作的签认证明，以书面形式记录施工现场发生的特殊费用,是工程结算的重要依据。由于隐蔽工程事后难以查验、监管力度不足等原因，成为施工单位弄虚作假套取财政资金的重灾区。本文通过归纳隐蔽工程签证常见问题，提出相关审计建议，以期对隐蔽工程签证审计提供思路借鉴。隐蔽工程签证常见问题作为施工单位虚计工程量的手段，隐蔽工程签证中常发生以下几类违规现象。（一）虚假签证虚假签证即施工单位单方利用监管漏洞、施工和建设双方或多方合谋制作的签证，目的是套取工程款。典型做法有完全虚构建设内容、移花接木将其他工程建设内容当作本工程项目的内容签证、故意多签工程量、以次充优提高用材等级等。如在某地产业园区项目中，施工单位选择预算单价高且数量多的“地杆”作为虚假签证对象，将预算清单中的3000余根碎立柱低挡替换为砖块,多计工程价款12万余元。（二）事后签证签证过程中相关责任人员应在现场核实工程量并及时签证，从而确保原始情况的真实准确。然而，由于现场管理失范和监管主体失责等因素，农村中小型基础设施项目中事后补办签证的情况极其普遍。当补办签证时间与现场发生时间相隔越长时，工程原貌变化就越大。如果有人为因素介入，签证事项涉及的工程量、材料规格及用量失真可能性极大。如在A县乡村振兴资金专项审计中，审计组通过分析签证资料逻辑漏洞、比对签名笔迹和询问访谈等方式，认定某标段隐蔽工程签证单系竣工半年后办理结算程序补签。多名监管人员对事后补签问题严重性认识不足，给事后签证创造了必要条件。（三）模糊签证模糊签证即签证中未明确表述项目内容和施工方式（如人工或机械）、未准确体现工程量计算公式、未附必要图纸和影像资料等。模糊签证将直接影响工程结算价的准确性。如在A县乡村振兴资金专项审计中，多处浆砌堡坎项目在公式中以坡长为高、以底边为长，将其作为近似长方体而模糊计算工程量。经实地查验，模糊计量结果较该项目实际工程量多出近三分之一，多计工程价款6万余元。（四）重复计价签证这类违规做法较难察觉，大多是由于项目特征描述不清晰或施工单位故意而为，导致同一项目内容在工程价款结算时在不同分项中重复计算。如某地以全费用综合单价计价的道路硬化项目中，预算工程量清单和投标报价清单显示的碎价格已包含模板费用，但实际施工单位仍将模板费用作为漏项处理，进行重复签证。隐蔽工程签证存在问题的原因分析（一）隐蔽工程自身特点方面如图1所示，隐蔽工程签证存在问题的原因主要包括三个方面。一是查验难度大、修复成本高。施工完成后，隐蔽工程难以被外部观察。即使具备核查可行性，也需要花费高昂的时间成本和修复成本。这决定了对隐蔽工程的事后审查通常采用抽取点位的方式进行,导致违规签证问题暴露的可能性相对较低。二是检查的时间限制。由于施工进度推进较快，对隐蔽工程质量检查的时间期限较为紧迫，监理人员和业主单位较易错过检查窗口。当监管缺位时，施工单位通过违规签证逐利的动机就失去了约束。三是工程现场情况复杂，实际工程量较实施方案易发生变动。这相当于给予了施工单位为其违规行为开脱、谋求合法性的理由，使其违规成本降低。（二）施工单位方面追求利润是施工单位的首要经营目标，施工单位天生具备通过各种方式获取最大利润的动机。虽然招投标法、行业管理规范和建筑施工标准等制度体系能在一定程度上规避其以不合理手段牟取利润的动机转变为行动，但无法杜绝这种动机的产生。鉴于隐蔽工程的特点，违规签证行为暴露的可能性相对较小，且受罚成本较低，即施工单位借此获取更多利润的违规成本较低。可以说，虚假签证等违规行为的根源在于施工单位的逐利动机，是在当前监管体制下所选择的违规成本较低的一种逐利行为。除此之外，项目建设规模较小、签证办理相关制度未落实到位也是导致随意签证、违规签证现象的原因之一。（三）监理单位和业主单位方面监理和业主单位在隐蔽工程实施过程中起着类似的监督管理作用。区别在于，监理人员具备专业能力，而业主单位通常不具有与监管需求匹配的人才资源。在造成监管缺位的原因上，监理单位更多是与施工单位合谋以瓜分利润，业主单位则更多是因责任分散使得人人皆旁观。监理单位与施工单位合谋，业主单位专业人才缺失和责任分散效应共同导致了监管失位，一定程度上放任了施工单位违规签证行为。换言之，二者在监管上的不作为也是隐蔽工程签证问题产生的重要原因。判断隐蔽工程签证真实性的有效做法（一）从签证内容入手，识别逻辑漏洞一是关注签证内容与工艺流程不符的逻辑漏洞。如在A县乡村振兴资金专项审计中，甲镇产业园区项目隐蔽工程签证资料显示大棚立柱的地基开挖、预埋铁件埋设、混凝土浇筑及立柱安装均在一天内完成，无视混凝土凝结所需的必要时间。二是关注签证内容与施工能力不符的逻辑漏洞。如甲镇产业园项目隐蔽工程资料显示在仅三台挖掘机进场作业的条件下，施工单位一天内同时完成上百亩园区的表土剥离和土方开挖工程，显然超出机械的极限工作负荷。后发现，大棚项目在验收合格后五个月即出现大面积损毁。经进一步审计调查，认定该镇隐蔽工程签证均于项目竣工后编制。（二）从问题线索入手，现场查验核实一是根据审计经验锚定虚假签证频发领域，抽取点位实地查验工程量。项目规模较大时，可借助先进技术仪器提高审计效率，如使用测绘无人机测量地块面积，运用超声波CT仪发现混凝土内部缺陷；项目规模较小时，甚至可将所有隐蔽工程签证置于真实性存疑待验状态。二是基于进驻现场后的抽样和延伸调查发现问题线索，并沿此查证。线索发现需依靠审计人员敏锐洞察力、丰富审计经验和扎实专业知识。如在A县乡村振兴资金专项审计中，审计组在核查乙镇堰塘整治项目工程量时观察到硅护坡存在明显色差，即存在“以旧代新”、虚假签证嫌疑。后经质询项目负责人，认定存在虚假签证问题。三是重点关注签证内容合理性弱和模糊之处，查验方式与前述内容近似。（三）从签名笔迹入手，快速寻找切口签名笔迹受书写习惯影响具有很强的专属性和稳定性，是识别个体身份的重要依据。如在A县乡村振兴资金专项审计中，审计人员对现场监理、乡镇项目负责人的签名笔迹进行重点关注。其中，发现某责任人员在签证单中多处的签字力度、笔痕和连笔特征存在明显差异。通过进一步询问访谈得知，签证单中签名并非该人员亲笔，同时也未授权他人代签，其本人对隐蔽工程内容不知情。通过此种方式，审计人员能够识别虚假签证问题。审计建议（一）设定隐蔽工程签证规范，约束违规签证行为统一的隐蔽工程签证规范能够有效约束施工单位偷工减料、虚报冒领行为，同时为建设单位和监管部门提供核实查验的操作指南，保障隐蔽工程质量和公共利益免受侵害。一是签证资料要素需完整。第一，签证单应明确表述签证时间、地点、工作内容和工程量等要素。其中工程量须有计算式，复杂工程签证时应附图纸。第二，签证单应附隐蔽工程前、中、后期施工现场的影像资料，且以视频资料为宜。工程前影像资料主要记录工程现场原貌，工程中影像资料重点反映施工工艺、关键节点、人力和设备使用情况，工程后影像资料显示完整工程内容。二是签证资料技术标准应统一。第一，工程量计算公式应意思明确，尽可能缩小颗粒度，必要时备注文字说明，杜绝“一篮子收方”。第二，影像资料应附比例尺和坐标。前者旨在确认工程规模，便于对照分析工程量真实性。后者旨在确定工程位置，便于定位查找。鉴于此，建议地方政府的行业主管部门会同项目资金监管部门商定出台符合本地项目实际情况的隐蔽工程检查验收签证细则或规范。（二）审计端口前移，充分发挥乡镇审计站监管职能，探索“三审协同”模式目前，县级审计机关对项目资金的审计集中于事后审计，导致审计机关难以及时发现在建工程中的全部问题，而乡镇审计站“常驻现场、知晓实情”的优势恰好可以解决上述痛点。因此，充分发动乡镇内部审计力量，将审计端口前移至项目施工中乃至施工前的论证阶段,能够显著提高审计效果和规范隐蔽工程签证流程，进而确保问题立行立改及结算真实性。对于乡镇审计站人员配置和胜任能力不足的困境,则可通过加强业务专班培训I、打造内部审计人才库和结合乡镇情况灵活选择审计主体等办法解决，如“审计站+乡镇抽调”或“审计站+社会审计”或“集中力量打造片区审计站”等，均是经实践证实有效的联动模式。鉴于此，一是建议有项目资金安排的乡镇，在具备审计需求和审计力量的前提下，将项目跟踪审计纳入年度内部审计计划并严格执行。二是建议由县级审计机关每年度组织内部审计人员业务技能培训班及通过审计现场教学方式“以审代训”，帮助内部审计人员提高业务能力和政策领悟力。具体而言，审计组在乡镇开展项目时，可通过意向报名和就近邀请等方式为乡镇内部审计人员提供现场观摩学习机会。（三）加强宣传教育，严肃追责问责，压实业主单位建设主体责任业主单位的履职尽责是杜绝虚假签证乃至所有与项目相关的质量和资金问题的根源，但也是一项因掺杂多种矛盾而使其知易行难的长期命题。立足经济监督主责主业，审计机关唯以久久为功的执着加强宣传教育，增强业主单位在项目监管过程中的责任意识、规范意识和法律意识，使其知责明责；以抓铁有痕的决心严肃追责问责，对因玩忽职守、故意为之而造成恶劣影响的监管人员坚决移送处理，倒逼业主单位依法依规履职尽责。鉴于此，一是建议进一步贯通审计监督与其他监督的协同机制，形成监督合力，做到处理到位、问责到位。二是建议进一步强化移送反馈，审计机关应按规定向纪委监委移送问题线索，并及时跟进处理结果，在发现问题、线索核实等方面做到信息及时互通。（四）强化前沿技术运用，利用电子签名等技术降低虚假签证发生的可能性当前，电子签名的使用领域已涉及社会生活的方方面面，尤其在银行、证券和医院等领域应用最为广泛。电子签名的硬件基础是通过电阻、电容或数位屏感应书写压力并模拟笔迹，其软件基础是植入了对书写人书写特征进行数据分析和记录的签名防伪系统。该系统一方面能够鉴别签字人的真实身份，杜绝代签现象；另一方面可以记录签字人的违规签证信息，借此对签证人资质形成动态评估，及时发现并防范潜在的虚假签证风险。同时，建议地方政府选取试点项目推行签证资料无纸化并采用电子方式签证，有效防范签字人员发生虚假签证行为的风险。