公共化：公共财政的实质.docx
公共化：公共财政的实质公共化：公共财政的实质对于公共财政一词，人们并不生疏。从上个世纪80年头初学术界围绕公共财政问题绽开的探讨，到90年头初财政管理部门将其引入财政支出结构调整和税费制度改革的实践，再到90年头末中心明确提出构建公共财政框架的目标，以及去年召开的党的十六届三中全会作出健全公共财政体制的战略部署，它已经伴随我们走过了20多年的历程。然而，与公共财政一词的日渐普及和深化人心颇不协调的是，人们对公共财政的实质意义的理解和说明却有些五花八门，甚至有一些歧义。比如，在一些党政机关颁发的文件甚至一些学术刊物中，只是把公共财政与以往的财政概念作了简洁置换。就似乎电脑的文字处理替换功能，凡是过去运用财政概念的地方，统统被替换成了公共财政。于是，财政预算变成了公共财政预算，财政收入变成了公共财政收入，财政支出变成了公共财政支出,财政政策变成了公共财政政策。倘如真的如此简洁，且不说20多年付出的探究成本与实得效益严峻不对称，而且也确有同义反复、画蛇添足之嫌。因为，有别于家计（家庭部门的收支）和财务（企业部门的收支），财政从来指的都是政府部门的收支或收支活动。也就是说，财政一词本身就包含了公共收支或公共收支活动的意义。也有人将公共财政同国家财政对应起来,做了定语上的置换，凡是过去运用国家财政概念表述的地方，均被相应替换成了公共财政。但是，稍做一点字义的对比，就会发觉，国家是一个集合的概念。我们通常所说的国家预算，指的是由中心预算和各级地方预算构成的集合体；同样，国家财政指的是由中心财政和各级地方财政构成的集合体。公共则是一个定性的概念。公共财政明显指的是财政收支或财政收支活动的性质是公共的。字义上既然存在如此差异，将二者简洁对应并据此定义公共财政，明显是不适当的。更带有普遍性的是，将生产建设财政与公共财政相对应，进而将公共财政建设理解为财政支出退诞生产建设领域或逐步从生产建设领域退出。在支配经济年头，我国的财政支出因主要投向生产建设领域而被概括为“生产建设财政”。搞市场经济了，财政支出要以公共事业领域为主要投向，因而要逐步削减对生产建设领域的支出。但是，削减不等于退出。在当今世界上，也找不到哪一个国家不向生产建设领域注入任何财政资金的记录。政府履行的公共职能,不能不包括生产或供应公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或供应，确定属于生产建设支出系列。而且，生产性支出也好，建设性支出也罢，它们都不是与公共支出同一层次的对应概念。谁都不能否认政府投向诸如马路建设、水利设施建设等方面的支出属于公共性质的支出。与生产建设支出（财政）构成对应关系的，只能是经常性支出（财政）或消费性支出（财政）。进一步看，假如把公共财政建设仅仅归结为对财政支出结构的调整，而不是包括财政收入、财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，那么，公共财政建设的意义就要大打折扣。鉴于对公共财政的概念和意义存在诸多歧义，恰当地定义公共财政并据此谋划公共财政建设蓝图，关系我国财政改革进展的方向和成败。我们可以从对20多年财政改革轨迹的追溯中去寻求公共财政的实质意义。迄今为止，伴随着市场取向的改革进程，我国的财政运行格局至少发生了三个层面的深刻改变:财政收入正在由取自家之财走向取众人之财。就收入一翼看，1978年的时候，全国财政收入的86.8%来自国有经济单位的缴款。假如再加上带有准国有性质的集体经济单位的缴款，便几乎是清一色的国有制来源结构。到20xx年，财政收入的来源结构己经是“三七开：国有经济单位对财政收入的贡献退居29.5%,集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等多种全部制企业以及农村居民和城市居民个人的缴纳，占到了70.5%之多。并且，来自后一方面缴款的份额呈现出越来越强劲的增长态势。财政支出正在由办自家之事走向“办众人之事。就支出一翼论，1978年，在全国财政支出总额中，用于基本建设项下的支出（形成国有资产）占40.4%。加上特地投向国有经济单位的增拨企业流淌资金支出、挖潜改造资金和科技三项费用支出、弥补亏损支出以及为国有企业诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资供应补贴的支出等，花在国有经济单位上的钱，便成了整个财政支出中的大头。到20xx年，基本建设支出所占比重己经下滑至13.9%。假如剔除当年以增发国债来支配的并非正常性的基础设施投资，便不足10%了。与此同时，用于养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城镇居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障性支出上升至17%,用于科教文卫事业项下的支出增长到了18.2%。政策取向正在由区分对待走向国民待遇。在支配经济年头，有关财政税收政策的基本表述是“区分对待”。私营企业的税负重于集体企业，集体企业的，税负重于国有企业。并且，国家财政的钱主要投向国有经济单位。而在今日，取而代之的提法是国民待遇。在税收负担和支出投向支配上,要一视同仁、无差别地对待全部的企业和居民。也就是说，这些年来，在我国财政的总体运行格局上，来源于国有经济单位的缴款大幅度削减了，其他经济成分的缴款份额快速上升了；特地投向国有经济单位的支出份额大幅度削减了，覆盖多种全部制经济单位利益的支出快速增多了；旨在限制非公有制经济进展、扶持公有制经济进展的政策支配削减了，着眼于支持多种全部制经济的政策支配增加了。全部这些改变，归结起来实质是财政运行格局趋向于公共化的详细体现，表明财政收支运作的立足点由主要着眼于满意国有经济单位的须要扩展至着眼于满意整个社会的公共须要，财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民延长至城镇和农村的全部企业和居民。假如说我们曾在相当程度上将我国的财政视作国有财政并将其作为自家院落内的收收支支加以运作的话，那么，市场取向的改革带给财政运行格局的最根本改变就是，自家院落内的收收支支演化成全体社会成员范围的收收支支，故而要依据公共的规则、公共的理念来运作。换句话讲，在过去的20多年中，即便我们最初并没有提出公共财政的概念,但财政改革与进展的道路始终是踏在公共化的印迹上的。公共财政概念的形成，只不过是以此为基础、将以往“摸着石头过河般的探究提升为靠近公共化目标的自觉行动罢了。我国财政改革与进展的方向在于公共化，经济的市场化必定带来财政的公共化。这既是我们对于过去财政改革与进展历程的基本概括，也是我们对于公共财政实质意义的基本理解。由此可以得出的结论是，我国的公共财政建设应当也必需牢牢把握财政的公共化这个基本目标。只有以公共化来定义公共财政，我们才有可能理解过去20多年发生在我国财政运行格局上的深刻改变，并建立一套与社会主义市场经济体制相适应的财政制度。也只有将公共化作为公共财政的建设方向并据此对包括收入、支出、政策、体制等在内的整个财政制度做革命性的变革，我们才有可能将人民的愿望、须要和利益凸显于财政工作的方方面面，把为人民谋利益切实贯彻到政府部门的各项工作之中。高培勇
