以高水平法治护航新质生产力发展 .docx

以高水平法治护航新质生产力发展生产力是最活跃最革命的要素，是人类社会发展的根本动力。习近平总书记创造性地提出“新质生产力”这一重要概念，强调“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”，为我们在新征程上进一步解放和发展生产力、实现高质量发展、推进中国式现代化提供了科学指引。法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式，完整、准确、全面贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领。新征程上，我们必须充分发挥法治固根本、穗预期、利长远的保障作用，运用法治思维和法治方式凝聚共识，以更高水平法治建设护航新质生产力加快发展。一、法治促进新质生产力发展的内在逻辑生产力是人们生产物质资料的能力，其构成包括人的因素、物的因素，还包括科技和生产中的生产组织方式。而新质生产力是以科技创新为主导的生产力，是生产力质的跃迁,具有所涉领域新、技术含量高、依靠创新驱动等特征。可以认为，生产力是劳动者、生产资料、生产对象的有机结合，新质生产力是先进生产力的演进方向，以科技创新为核心驱动力，对劳动者、生产资料、生产对象进行科技赋能，引领创造发展动能。具体而言，可从两个维度探析新质生产力的内涵。一是在要素上，新质生产力所涉及的要素范围和种类有了发展，伴随着经济社会从工业经济时代迈向数字经济时代，数据作为新的生产要素可以更好地赋能传统生产力改造升级，同时,数据要素还赋能生产力与生产要素的重新组合，实现了全要素生产率提升。二是在产业形态上，要素组合的变化会带来产业形态的相应转变，我国加快推进产业结构转型升级，积极推进数字产业化和产业数字化等均是对这种情形的回应，新质生产力通过发展新兴产业，尤其是人工智能等数字技术,实现生产力的质的飞跃。与此同时，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境对于我国发展新质生产力具有重要战略意义。一方面，有利于消除地区间市场壁垒，促进要素在全国范围内的自由流动,提高资源配置效率；另一方面，新质生产力往往涉及高新技术产业、战略性新兴产业和未来产业，相关产业发展需要高效的资源配置，这就需要加快建设全国统一大市场，提供良好的市场环境和应用场景，在制度层面确保各种创新要素高效集聚和配置，从而有力推动新质生产力的发展和创新。治理念、法治方式、法治运行都需要及时调适，平衡好激励创新发展与防止科技滥用之间的关系，统筹好高质量发展与高水平安全之间的动态平衡。既要保护国家和公众利益，又要激励科技创新，这是促进新质生产力发展亟需回应的法治挑战。（一）数据要素科学流通亟需法治支撑。从要素维度来看，新质生产力是新一轮科技与产业变革演进形成的新生产力形态，主要依靠数据这一新型生产要素与人工智能等数字技术的融合发展。发展新质生产力，必须摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，打破依靠资本、劳动力、土地等传统要素的大量投入驱动经济增长的路径依赖。数据要素通过自身作用及与其他生产要素融合发生作用，并融入生产、流通、消费、分配等社会生产过程，催生新的劳动资料、孕育新的劳动对象、创造新的劳动力，进而推动新质生产力发展。可以说，数据要素是推动新质生产力发展的关键因素之一。在2023年12月发布的“数据要素X“三年行动计划（2024一2026年）中也明确强调了数据要素对于发展新质生产力、推动经济高质量发展的重要意义。然而，目前数据要素基础制度还不够完善，从理论到实践还面临着诸多难题。特别在数据产权、流通使用、安全合规、收益分配等基础制度方面，相关制度如何具体落地实施仍在探索阶段，这就导致数据要素市场化配置的范围与效果十分有限。数据流通存在障碍、数据资源无法充分使用、数据要素收益难以得到公平合理分配，都制约了数据作为新型生产要素在生产、分配、流通、消费等环节的实际应用，无法充分发挥数据对于全要素生产率的提升效果，使得数据赋能的乘数效应难以实现，制约了新质生产力的发展。具体而言，当前数据要素基础制度在三个方面存在堵点。一是数据产权实际配置还不清晰。根据科斯第二定理，在交易成本大于零的现实世界中(TOO),由于交易成本存在，产权初始分配状态不可能通过无成本的交易向最优状态变化，产权的初始界定必然对经济产生影响。因此，如果产权界定不明确，将导致数据要素的使用、收益等核心权益难以界定，影响数据资源市场化配置效率，导致数据资源浪费。二是数据流通使用存在障碍。数据流通使用是激活数据要素价值的关键所在，然而，当前由于场内交易存在技术标准不统一、数据格式不兼容、数据共享和开放程度不足等问题，场外交易存在数据安全保护机制不健全、个人信息数据采集与泄漏风险等，极大阻碍了数据流通效率，限制了数据要素的共享、使用，降低了数据在生产过程中的应用效率，集中表现为数据要素在地区、部门、行业间的流通不通畅。中国华东、华南地区现阶段的数据要素市场建设规模与数量都显著领先于东北与西部地区，全国数据交易市场发展不平衡不充分现象较为突出。各地区与部门建立的地方性数据交易平台在交易过程中采用的数据标准、交易规则不同，数据要素在不同地区或平台之间的流通交易存在障碍。同时，众多数据资源分散在不同行业，行业间的数字化水平差异导致产生数据壁垒，阻碍数据价值发掘。上述问题将影响与数字生产力相适应的新型生产关系的形成。三是数据开发开放不足。当前各类数据尤其是公共数据的开放共享机制不健全。虽然，政府持有大量有价值的公共数据，但是，由于这些数据可能包含个人敏感信息、政务涉密数据等不宜公开的信息，且目前尚未健全公共数据共享机制，导致那些可以经过匿名化、脱敏化处理后的具有潜在价值的公共数据大多处于“闲置”状态，无法有效地向市场进行供应，这在一定程度上导致公共数据开放程度低，开放数据质量不高、更新不及时、数据价值低、可读性差等问题，难以满足发展新质生产力的基本需求。特别是在数据产权制度未明确的情况下，若要推动数据开放共享，很可能会出现成本与收益、权益与责任分配不均的现象。对于为数据采集和加工付出大量技术和资金投入的企业而言，缺少数据产权制度会致使拥有大量高质量数据的企业不愿意开放共享数据。（二）算法规制与算力协同亟需法治推进。从产业维度看，大力培育新质生产力，促进新质生产力发展，其关键要求就是以科技创新引领现代化产业体系建设。新质生产力依托于科技创新，尤其是数字化、智能化技术的应用，推动产业从低效高耗的传统模式向高效绿色的新型产业形态转变。人工智能是引领未来的战略性技术，作为新一轮产业变革的核心驱动力，将进一步释放历次科技革命和产业变革积蓄的巨大能量，并创造新的强大引擎，有助于重构生产、分配、交换、消费等经济活动各环节。可以肯定地讲，人工智能已成为发展新质生产力的重要引擎。人工智能创新发展离不开数据、算法、算力三大要素。然而，当前阻碍人工智能健康持续发展的瓶颈在于数据基础制度不健全、人工智能算法法律规制体系不健全、支持算力协同相关法律政策未落实。数据基础制度问题如前所述，而在人工智能算法及算力方面存在的问题则集中反映在以下两个方面。一是人工智能算法法律法规体系不健全可能会导致人工智能发展出现不确定性风险，从而抑制人工智能产业发展。近年来，人工智能算法不断迭代，算法技术及应用的隐蔽性、复杂性愈发显现，生成的认知结果超越了一般大众所能理解的范围。由此，“算法黑箱”现象日益突出，信息不对称性加深了算法的不透明度与不可理解性，并引发了诸如泄露隐私风险、算法歧视风险、伦理风险等一系列不确定性挑战。我国围绕人工智能的数据、算法等核心要素以及人工智能整体应用，在法律层面颁布了中华人民共和国网络安全法中华人民共和国个人信息保护法中华人民共和国数据安全法等，以及多部细分领域行政管理规范，譬如，互联网信息服务深度合成管理规定生成式人工智能服务管理暂行办法等。同时，人工智能算法治理相关法规系统性、协同性不足的问题也日益凸显。现阶段，有关人工智能算法的法规与政策分散于多个领域、多个产业，缺乏立法层级较高、具有统辖性质的立法，现有的较为碎片化且法律层级较低的制度规则既不利于监管部门的有效执法，也不利于企业自我合规。二是算力作为数据与算法深度融合并发挥效能的基础，是数字经济时代新质生产力的代表之一。报告明确提出要“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系”。然而，算力资源的科学合理分配问题仍是我国亟待解决的问题。近年来，我国算力稳步增长，基础设施算力规模达到180EF1.ops,居全球第二位，但随着人工智能相关技术和产业的发展，以及算力需求的不断增长，我国算力发展面临一些新的挑战。一方面，我国算力资源存在分布不均问题，导致实际使用过程中供给结构与用户对算力真实需求之间存在失衡与错配，造成一定程度的算力闲置和浪费；另一方面，算力供给的水平与日益增长的高质量算力需求不能有效匹配，随着人工智能技术的发展，尤其是通用人工智能大模型出现，许多行业对于高质量算力供给有了更高要求，但却难以获得足够算力资源来支持其应用和发展。（三）持续优化营商环境亟需法治保障。新质生产力的特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力，尤其是需要与之匹配的生产关系、经济基础、运行机制及相适应的市场（三）以法治建设完善知识产权保护。随着中国经济步入高质量发展阶段，越来越多具有新质生产力发展潜力的产业已经达到或正在接近世界先进水平。因此，知识产权保护的持续完善对于发展新质生产力显得尤为关键。应加强对知识产权的法律保护，以促进企业和个人在市场中的创新活动,为发展新质生产力提供保障。一是推动数据知识产权等新技术领域的立法工作。新质生产力的发展既对传统法律体系和规则提出了新挑战，也对知识产权保护提出了新问题，这意味着需要在立法、修法、释法等多个层面对知识产权保护体系进行适应性调整和创新。立法、修法和释法不仅应当有效保障知识产权原权利人的权益，还要结合科技发展需求，给予大数据时代下知识产权衍生品足够的创新发展空间。二是深化知识产权司法保护机制。司法机关要积极和及时回应新质生产力发展过程中产生的新问题，为新技术的应用提供清晰的司法边界。综合运用刑事、民事、行政诉讼程序，依法全面落实知识产权侵权惩罚性赔偿制度，强化行政执法和司法衔接协同。同时，实现知识产权刑事、民事、行政和公益诉讼检察综合履职，持续加大对关键核心技术、新兴产业领域知识产权保护，推动构建知识产权大保护格局，推动新质生产力发展。从保护鼓励创新的角度规划与新质生产力发展相适应的知识产权战略，在全社会营造尊重创新、保护创新的良好氛围。（四）以法治建设强化绿色发展理念。习近平总书记指出，绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。绿色发展是新质生产力的重要特征之一，也是高质量发展的必然要求。因此，在发展新质生产力过程中需要通过创新性的法治保障体系加强生态环境和资源保护，提升绿色生产力，同时要充分发挥绿色科技、绿色产业在经济社会转型升级中的促进作用。具体而言，一是推进法典、法律等规范性文件的编纂和制定。推进生态环境法典编纂，以现行的生态环境保护法为基础，结合新时代生态文明建设的实践经验，遵循以社会可持续发展为目的、以经济可持续发展为基础、以环境可持续发展为条件的基本逻辑，形成生态环境法律制度体系，服务保障绿色发展。重点提炼生态环境法律责任规范，明确规定涉及生态环境损害的法律责任以及追究法律责任程序，建立完善的生态环境法律责任制度。修订和完善节约能源法、循环经济促进法等相关法律体系建设，统筹协调相关经济法规、强化绿色发展的法律法规政策保障,不断增强法律约束，加强污染惩处力度，同时制定有利于绿色低碳发展的优惠政策，引导产业向环保方向发展。二是优化环境资源保护司法实践。针对环境保护等领域成立巡回审判点和纠纷调解工作室，扎实推进灵活、柔性司法，主动为新技术、新产业、新业态的发展提供法治支持。积极推动公益诉讼检察工作，深入贯彻美丽中国建设战略任务和重大举措，总结推广跨区域、全流域生态环境和资源保护公益诉讼办案模式，助力大江大河和重要湖泊保护治理。聚焦重点行业、领域、区域环境污染问题，部署开展专项监督，促进系统治理，助推高质量发展和