投资项目管理体制改革研究.docx

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1、投资项目管理体制改革研究政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、进展与完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露出了许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。目前，我国使用了积极的货币政策，固定资产投资规模空前巨大,问题显得更为突出。针对这些问题，国家有关部委、高等院校、与地方政府分别针对政府投资项目的管理体制的有关专题进行了深入研究，上海、深圳、重庆等地还在研究的基础上对政府投资项目的管理方式进行了大胆的改革实践。不论是理论研究还是改革实践，基本上都表达

2、了这样的共识，即政府投资工程应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式。由专业性的管理机构对政府投资工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。由国务院政策研究中心、建设部与天津理工学院等有关高等院校有关人员构成的政府投资工程管理方式改革研究课题组在研究工作中首先界定清晰了政府投资工程的概念、分类及规模，然后通过深入研究我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状与政府投资工程管理方式的理论根据与国际惯例，对我国目前占主导地位的传统的政府投资工程管理方式的弊病进行了切中要害的分析，对深圳与上海等省市对政府投资工程管理方式的改革模式进行了比较，提出了政

3、府投资工程管理方式的改革建议。天津理工学院造价工程师培训中心(TCCCE)在承担天津市软科学课题“政府投资项目的投资操纵体制研究”中，通过研究发达国家及我国香港与台湾地区政府投资项目管理的成功经验与有关的经济学基础理论，针对我国政府投资项目的特点，提出了我国政府投资项目的决策方法、工程采购方式、建设方式与支付体系的改革建议。深圳及上海市等地在政府投资工程改革实践中形成了多种模式。其中以深圳为代表的绝大多数地方在改革中基本上借鉴的是香港的模式，将政府投资工程的业主职能与工程管理职能都给予了同一个机构。上海市在改革中借鉴了国外的一些先进的工程建设方式，主动采取措施，培养多个工程管理公司，将政府投资

4、工程的业主职能与工程管理职能进行了适当的分离。形成了开放与竞争的格局与由第三方代表政府行政职能的独立平行的监管体系，以利于形成工程管理市场，提高专业化水平。一、政府投资工程的概念及分类(一)政府投资工程的概念政府投资工程的概念是在我国改革开放与现代化建设的实践过程中逐步形成的。通俗地说，政府投资工程就是使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。目前，对政府投资工程的定义有很多，尽管不一致的政府部门，学术界在具体描述上不一致，但它们所指的涵义与界定的范围是基本一致的。具体说来，大致有如下几种：1、财政部财基字3999）37号文提出的财政性基本建设资金投资项目。财政性基本建设资金投资项目是指经

5、政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或者部分投资的项目。“财政性基本建设资金”是指财政预算内与财政预算外用于基本建设项目投资的资金。具体包含五个方面的内容：1）财政预算内基本建设资金；2）财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；3）纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；4）财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；5）其他财政性基本建设资金。2、国家计委的“投融资改革方案（草稿）”中提出的中央政府资金与地方政府资金项目。中央政府投资资金要紧包含中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国债投资与借用国际金融组织与外国政府贷款等主权外债。地方

6、政府投资资金要紧包含地方财政预算内建设投资与纳入地方财政预算管理的各类建设资金。3、1999年下半年，由财政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于2000年初出版了政府投资项目标底审查实务一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的定义。即政府投资项目是指为了习惯与推动国民经济或者区域经济的进展，为了满足社会的文化、生活需要，与出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或者地方财政债券，利用外国政府赠款与国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或者合资兴建的固定资产投资项目。这个概念把政府投资工程的资金来源进一步扩大到财政性资金以外，即除了预算内与预算外的财政性资金外，政府

7、投资工程的资金还包含政策性贷款与债券，如国家开发银行的贷款、国债或者地方财政性债券等，与来自外国政府与国际金融机构的贷款与赠款等。4、在中华人民共与国政府采购法（草案）中，把政府投资工程列入了政府采购的范围之内。文中指出政府采购是指各级国家机关、事业单位与团体组织，使用财政性资金采购货物、工程与服务的行为。其中财政性资金包含预算内资金与预算外资金。5、WTO的政府采购协议中有关工程采购的提法与中华人民共与国政府采购法（草案）基本相同。研究小组认为政府投资工程的定义应该是指为了习惯与推动国民经济或者区域经济的进展，为了满足社会的文化、生活需要，与出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发

8、行国债或者地方财政债券，向证券市场或者资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款与行政事业性收入等方式独资或者合资兴建的固定资产投资工程。其他资金来源项目都属于非政府投资工程，包含国有企业、集体单位、外商与私人投资等。我国的国家机关与实行预算管理的事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的、也有预算外的，这是我国财政性资金的特色，国外财政资金只有预算内资金，另外，财政性资金还包含国债资金，由于它需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。（二）政府投资工程的分类按照不一致的划分标准，政府投资工程能够分为不一致的种类。1、假如按照管理权限，能够分为中央政府投

9、资工程与地方政府投资工程。中央政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。中央政府投资工程应按照项目性质、资金来源与建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或者行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资工程除国家有特殊规定外，均由地方政府有关主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的地方政府投资工程管理机构集中管理。2、假如按照资金来源，能够分为财政性资金投资的政府投资工程、财政担保银行贷款投资的政府投资工程与国际援助投资的政府投资工程。财政性资金投资的政府投资工程包含财政预算内、预算

10、外基本建设资金的投资工程，包含使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设的投资工程（如国债专项投资项目等）。财政担保银行贷款投资的政府投资工程是指由国家或者地方财政承诺担保的银行贷款投资工程。国际援助投资的政府投资工程，通常侧重于对受授国的基础设施与公共建设项目提供无偿援助或者低息（无息）贷款，受授国政府是项目资金的同意者，并负责项目资金的运用。关于大型政府投资工程提供援助的国际组织要紧有世界银行及其他区域性经济组织（亚洲开发银行）,友好国家的援助也是国际援助投资工程的重要资金来源。3、假如按照建设项目的性质，能够分为经营性的政府投资工程与非经营性的政府投资工程。经营性的政府投资工程是具有营

11、利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质。非经营性的政府投资工程通常是非营利性的，并要紧追求社会效益最大化的公益性项目。学校、医院与各行政、司法机关的办公楼与一些工程都属于此类。二、我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状（一）历史沿革我国政府投资工程的管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致能够划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。在第一阶段的不一致时期，工程项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包

12、、投资包干、工程指挥部方式等管理方式。（二）目前我国政府投资工程管理的基本状况随着70年代末我国实行的改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。工程管理方式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资工程的要紧管理方式有下列几种：项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。1、项目法人型。按照国家计委计建设（1996）673号文关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，经营性建设项目务必组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还与资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程与各地的高速公路建设等。2、工程指挥

13、部型。该机构通常临时从政府有关部门抽调人员构成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程与环境治理工程等，多使用这种方式。一些平常没有项目或者者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，通常称之项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。3、基建处型。各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）与一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施通常由后者进行，前者要紧是进行常规性的行政性管理。4、专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工

14、程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。(1)政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外)的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。(2)事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。(3)企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建

15、设进展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的工程项目托管给该公司，由该公司负责全过程的建设实施。三、政府投资工程管理方式的国际惯例在发达国家，政府投资工程是政府采购的一部分。政府采购也称公共采购，发达国家通常基于下列认识去管理公共采购：其一，公共采购部门履行的是管理人的职能，由于受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助或者税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或者捐助人提供服务。因此非营利机构或者政府的采购职能就应该是一个受管制的，高度透明的过程，应当受到严格的法律、法规、司法、行政规定与政策与程序的限定与操纵。其二，非营利机构与政府

16、采购的记录能够进行公开审议，任何人都能够提出问题并期望得到解答。其三，政府采购机构务必公布其采购特定商品与同意任何投标的意图并同意他们的投标。基于政府投资工程的这种性质，发达国家政府对这部分工作管理的基本目标是：（1）公平。向所有竞争政府工程的投标者提供相同的机会；（2）诚实。减少采购中的腐败机会；（3）经济与效率。以尽可能最低的价格采购到理想质量的服务。在国外发达国家，对工程项目的管理通常都分为政府工程与私人工程两大类。政府管理的重点是政府投资的工程项目。对私人投资的工程项目，政府要紧是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的操纵,只要不违法，通常不加干预。政府工程通常又分为经营性投资项目与非经营性投资项目。关于经营性投资项目（要紧包含大型的基础设施与公共工程），由于在营运后有盈利保证，通常都完全按私人工程的方式操作。而关于非经营性投资项目，通常使用政府直接管理的方式。各国政府工程