公共服务改革视阈中的地方政府竞争力探析.docx

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1、公共服务改革视阈中的地方政府竞争力探析摘要：在社会转型的关键时期，我国地方政府的公共服务能力已成为政府竞争力的核心要素。公共服务的特殊职能使地方政府间的竞争越来越从过去仅仅或特别重视经济和政治方面的竞争转向更重视社会性公共服务的竞争。本文认为，地方政府公共服务竞争取胜的关键在于其公共服务的竞争力，公共服务竞争力是现实能力与未来潜力的统-O当前，需要通过改革创新，继续转变政府职能，切实转变发展方式，不断改进服务机制，加快基本公共服务均等化进程以及加强绩效管理等途径提升地方政府公共服务竞争力。关键词：公共服务；地方政府；竞争力中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：10078207(201

2、1)02-0056-04收稿日期：2010-11-05作者简介：李朝智(1958),男，云南昆明人，云南省委党校公共管理教研部教授，研究方向为领导科学、公共政策。在经济实力具备相当基础的假定前提下，政府竞争力或能力的本质就是政府公共服务供给能力。1经过多年的努力，我国地方政府公共服务的成绩斐然，但在一定程度上也呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”的基本特征。因此，分析当前地方政府公共服务的动力因素，加快公共服务改革，对于转变发展方式，不断改善民生，提升地方政府公共服务竞争力具有重要意义。一、地方政府公共服务竞争动因分析公共服务本身具有复杂性、公共性、公益性、公平性等特征，学界至

3、今对于公共服务的概念还没有一个完全统一的定义，加之分析与研究视角不同，对其理解也有所区别。公共服务按属性的不同，可以分为纯公共服务与准公共服务；而根据公共服务的基本功能，政府提供的公共服务可分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三类。2(p24)如果根据政府职能特征，公共服务又有广义和狭义之分。广义的公共服务是与私人服务相对应的，狭义的公共服务即社会性公共服务。是指政府四大职能中平行于“经济调节、市场监管、社会管理”的部分，主要包括基础教育、医疗服务、公共卫生、社会保障、就业服务、环境保护、科技服务等内容。根据政府公共服务的特性不同，又可区分为一般性公共服务和基本公共服务。所谓基本

4、公共服务，就是指那些主要由政府提供、由公共财政全额支付、以全体公民为受益对象的公共服务，它是范围最广、数量最大、最直接的公共服务；而在政府提供的公共服务中，除基本公共服务以外的其他公共服务就是一般性公共服务。3根据我国现阶段的综合国力,结合国际经验，一般把我国现阶段基本公共服务的重点界定在：就业服务、社会保障、义务教育和医疗卫生等几个方面。狭义社会性公共服务的概念更加具体并有针对性，利于从“基本公共物品”的视角来界定政府公共服务概念，并且更符合政府公共服务战略重点的确定及正外部性最大、政府最具有比较优势、社会福利效应最大化、兼顾公平与效率等基本原则。地方政府公共服务竞争力概念的提出是基于现实地

5、方政府竞争状态发展变化的需要。1997年，世界银行的年度报告变革世界中的政府指出：“政府的作用再度成为人们讨论的焦点，无论是发达国家还是发展中国家的政府，都对政府能力提出了新的要求。这种能力就是指有效地采取并促进集体性行动的能力。而从产出来看，政府能力就是政府提供公共产品和公共服务的能力”。经济学家布雷顿在竞争型政府中指出，地方政府的竞争首先是一个事实，财政分权无疑增加了地方政府竞争的强度，但问题的关键是要找出是什么因素强化竞争，即竞争的资源和动机是什么，以及竞争的时间长度，即竞争的可持续性。他认为，应该把各级政府看作某种特殊产品或服务的生产者，关注的问题不是提供什么、不应该提供什么，而是政府

6、实际提供的所有产品和服务，这是政府竞争力的体现。4我国地方政府间的竞争是经济、社会发展与转型过程中的必然现象。首先，随着我国政府改革的深入和分权的出现，在经济和社会的转型过程中，地方政府作为一个独立的经济利益主体的趋势越来越明显，特别是自分税制改革后，地方政府获得了明确的地方税收收益，成为相对独立的经济主体。与此同时，市场经济发展在客观上不断地消除限制资源流动的壁垒，使得生产要素的跨区域流动成为可能，因而地方政府间的竞争与合作也不可避免地在多层面以多种形式展开。竞争的根本途径是通过面向服务的制度竞争、技术竞争、优质公共服务与物品供给以及提高政府效率等来吸引生产要素流入，并通过国有和集体经济直接

7、参与实际经济活动而加以实现，公共物品与服务竞争成为中国地方政府之间竞争的主要内容。5竞争初期的形式主要集中于经济资源以及生产要素和政治优势地位，但随着国内外政治、经济、社会环境的变化，目前则向更重视公共服务竞争转变。但无论何种形式，竞争总是缘于资源的稀缺性。由于地方公共服务是特定区域人们获得利益的重要方式，也是构成人们实际利益的重要内容；地方公共服务水平是吸引要素流入的基础性环境条件，也是地方政府获取本地居民支持或赞同的重要祛码，加上如今政府职能转变及服务型政府建设的政策导向作用以及转变地方经济发展方式的迫切需要。因此，地方政府之间的竞争便越来越需要从过去仅仅或特别重视经济和政治方面的竞争转向

8、更重视社会性的公共服务的竞争，即扩大地方公共服务供给数量和提高公共服务质量，以此来满足本地社会需求并吸引区域外要素流入本地，提高本地的经济及社会的发展水平。其次，地方政府在决策、供给地方公共产品与服务方面的能力不断增强，打破了以往由中央政府统一计划、筹集、分配公共经济资源，提供公共产品和服务的模式，地方公共服务的投资权、资源配置权归于地方政府，地方政府实际上就取得了对大多数公共事务的决策权。在这样的情况下，地方政府有能力利用这些权力为地方经济、社会发展提供公共服务，通过提供优质的公共物品与服务，加快基础设施建设，提高产业配套能力,为本地企业提供优良的生产环境，为外资和外地资金提供理想的投资环境

9、，为人才提供好的技术发展平台，以推动当地经济与社会的快速发展。加之地方政府更了解本地公众的偏好，需要其支持和配合，因而地方政府所提供的公共服务的质和量更符合本地公众的需要，更具有针对性和效率。显然，当前公共服务竞争已成为地方政府竞争中一种最为重要的形式，也是地方政府改进公共服务质量、满足公共需求的最重要的动力。地方政府公共服务竞争取胜的关键在于其公共服务的竞争力。各地方政府对公共服务理念认识的不同以及所需的资源条件和财力的差异，有能力提供数量和质量更高的公共服务的地方政府对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，可能在竞争中居于优势地位。这种公共服务竞争力就是在某一地域范围内，地方政府通过一系列的制度

10、安排、机制设计和政策措施来直接或间接提供比竞争对手（其他同级政府）更充分、更优质的公共服务，提高本地居民及企业的满意度，吸引可流动生产性要素的流入，以维持本地政府的稳定性，增强政府的优势性地位的现实能力与未来潜力。6公共服务能力是一个相对静止的概念，主要反映的是现实的状态，而公共服务竞争力则是一个动态的行为过程，它是现实能力与未来潜力的统一。其竞争力的计算公式应该是：“地方政府公共服务竞争力=公共服务供给现实能力X公共服务增长潜力”，而未来潜力的关键主要在于不断创新的能力。其中，公共服务创新的关键在于切实把握好公共物品的属性和政府与市场的关系，既充分发挥市场及竞争机制的作用，又发挥政府及其公共

11、服务的独特功能，大胆改革和创新公共服务的制度安排、机制设计和政策措施来增进政府公共服务的潜力。7二、提升地方政府公共服务竞争力的路径1.进一步转变政府职能，注重机制创新。政府职能转变的内涵随着改革的发展、认识的提高不断发生变化。当前，许多地方政府面临的困境是职能转变不适应发展的需要，正如经济学家吴敬琏所言：“是政府配置资源的权力太大”，承担的经济职能过多。并把GDP增长作为政绩好坏的主要考评标准，甚至认为经济发展是赚钱，社会发展是花钱，单纯追求经济增长，忽视了社会发展的价值，普遍出现社会事业和民生方面的“短腿”现象。因此，应反思政府职能转变过程中存在的问题，针对目前国内外环境变化的实际，对地方

12、政府职能的转变做进一步梳理并优化调整，以适应我国社会转型的要求，把政府的职能重心确实从管制转移到公共服务，从“经济中心”转到“民生中心”上来。一是确定优先顺序的供给机制。重新界定政府角色意味着必须调整公共支出的重点和公共服务顺序，减少政府行政费用支出，利用转变经济发展方式的契机，解决好民生问题，支持那些具有较高优先性的公共物品和政府职能。在公共服务提供方面根据近期和长远的发展需要以及资源和财力状况，根据公平与效率平衡、更注重公平的原则，分清重点、主次和先后顺序。二是建立合理的权利、责任划分机制。要保证在各级政府之间有一个运行良好的职责分工和资源划分的制度，特别是需要一套有效运作的政府间转移支付

13、体系，即一个合理有效地划分支出责任、分享收入并能实行平等化的转移支付体系。三是改革并完善供给与监督机制。国内外公共服务改革的经验表明，为了保证服务提供的效率和有效性，需要合理界定政府角色。政府的责任在于保证人民群众能得到数量、质量和成本都很合理的公共服务，而有效的和高效率的公共服务提供需要公共部门、私营部门以及公民的合作。因此，在积极探索多元化供给方式的同时，应重点强化政府监管方式、监管手段和监管责任。2 .切实转变发展方式，加大改善民生的投入力度。改善民生是发展、改革的出发点和落脚点，是以人为本的具体体现。经济发展方式转变的最终目的就是改善民生，而坚持发展以改善民生为中心、以公共服务为内涵的

14、社会事业，又会促进经济发展方式的较快转变。公共社会事业的发展既可以推动经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，又可以有效发挥社会事业承载政府公共服务、服务社会公众等利益协调功能，为转变经济发展方式提供制度保障和良好环境。改善民生的核心要素之一就是公共财政的投入，财政投入的数量与质量对于社会建设目标的实现将起着决定性的作用，也是体现地方政府公共服务供给能力的关键。从目前公共服务的投入看，基本是两种方式：“中央出钱,地方出钱”和“中央出政策，地方出钱”，在公共投入中地方政府承担了主要角色。如在2O1O年17月全国财政教育支出中，中央本级的教育支出仅占6.

15、1%多一点。完整年份的情况也类似，2OO8年中央财政的教育支出仅占当年的财政性教育经费的15.27%。8我国大约7O%的公共支出发生在地方（即省、市、县、乡），其中55%以上的支出是在省级以下。地方政府（地、县和乡）担负着相当沉重的支出责任，特别是县乡两级，它们共同提供庞大而重要的公共服务，包括7O%的预算内教育支出和55%-6O%的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险、养老保险和救济。9当前，我国公共财政体制的核心问题是中央和地方的事权与财权不匹配，权责界定不明晰，严重弱化了地方政府公共服务供给能力。因此,一是需要尽快制定相关的法律法规，进一步规范和明确中央与地方政府公共服务的权力与责

16、任，尤其是公共服务财政投入的比例。按照建立服务型政府、公共服务与经济社会相协调的基本要求，从监管、付费和直接提供三个方面合理界定各级政府应承担的职能，确定公共服务机构改革名单，明确哪些公共服务机构由政府付费、哪些公共服务机构由社会提供，并且逐步明确中央政府与地方政府所提供公共服务的范围、资金以及应承担的相应责任。二是完善地方政府公共服务重点投入机制。应当尽快使中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得以改善，逐步缩小地区间基本公共服务过大的差距。在中央加大转移支付力度、确定基本投入原则的同时，让地方在中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区进行试点，积极探索区域间实现基本公共服务均等化的有效途径。3 .不断改进服务机制，探索多元供给途径。现阶段，我国地方政府在公共服务过程中普遍存在垄断现象，市场组织和社会组织在公共服务供给中的参与程度不高，尤其是在一些经营性公共服务及公益性事业、社会性公共服务领域。不仅导致了高成本、低