监察调查程序中律师介入问题研究.docx

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1、降调查程序中律师介入问题研究刘倩王静摘要：监察法的颁布实施及监察体制改革进程的深入推进，为我国反腐败斗争提供了强有力的支持，有效的推动了国家治理体系和治理能力现代化。然而，目前我国监察法并未赋予被调查人在被调查过程中获得律师帮助的权利，这在实体和程序上略显欠缺。从监察法中律师缺位的缘由为切入点，进而分析律师介入监察调查程序的必要性，再依据我国监察体制改革实施以来的实际情况和经验积累，提出律师介入监察调查程序的制度展望，以促进建立完善的、经得起历史检验的监察制度。关键词：监察体制改革;职务犯罪调查律师介入;人权保障中图分类号：D925.2文献标识码:A文章编号：1672-1101(2020)06

2、-0026-05Abstract：ThepromulgationandimplementationoftheSupervisionLawandthedeepeningofthereformofthesupervisionsystemhaveprovidedstrongsupportforChinasfightagainstcorruptionandeffectivelypromotedthemodernizationofthecountrysgovernancesystemandgovernancecapacity.However,atpresent,thesupervisionLawofCh

3、inadoesnotgivetheinvestigatedpersontherighttoobtainthehelpoflawyersintheprocessofinvestigation,whichissomewhatdeficientinentityandprocedure.ThisarticleintendstostartfromthereasonsfortheabsenceoflawyersintheSupervisionLaw,andthenanalyzethenecessityoflawyerstointerveneinthesupervisionandinvestigationp

4、rocedures.Then,basedontheactualsituationandexperienceaccumulationsincetheimplementationofthesupervisionsystemreforminmycountry,theinterventionoflawyersinthesupervisionandinvestigationproceduresisproposedtoestablishacompletesupervisionsystemthatcanwithstandthetestofhistory.Keywords：Supervisionsystemr

5、eform;Dutycrimeinvestigation;LawyersInterventionjHumanrightsguarantee一、背景引入(一)冏题的提出中华人民共和国监察法(以下简称监察法)的颁布实施，标志着我国监察体制改革进入新的发展阶段，是反腐败工作在法治轨道上顺畅运行的有力保障。国家监察体制改革改变了我国原有的“一府两院”的政治模式，取而代之的是“一府一委两院”的政治模式，监察委员会正式登上历史的舞台;改变了原有的职务犯罪案件的检察自侦模式，转化为监察调查模式，从而实现对所有行使公权力的公职人员的监督，实现打击腐败犯罪的目标。依据监察法的规定，监察机关可以对被调查人采取留置

6、措施以限制被调查人的人身自由，然而监察法未规定监查机关对被调查人采取留置措施期间被调查人享有获得律师帮助的权利，即律师无权介入监察调查阶段。在此期间，律师的工作只可能是接受职务犯罪被调查人近亲属的法律咨询，为审查辩护阶段做准备。只有在审查起诉阶段律师才可以以辩护人身份介入。监察调查程序的高度封闭性，可能会造成侵犯被调查人人身自由权等基本权利，甚至有可能导致冤假错案的发生。(一)前提性问题厘清关于监察调查权的性质，学术界存在争议。部分学者认为监察机关的调查权，本质上是一种侦查权1,但是官方文件已经明确调查权不是侦查权，不受刑事诉讼法的约束，官方文件将调查权定性为一种政治权。然而调查活动真的和刑事

7、诉讼活动毫无关系吗？答案并非如此。本文拟首先厘清调查活动与刑事诉讼活动的密切关系，从而有助于解决在监察调查过程中律师介入问题制度的建构。其一、在权力来源上，监察机关调查权和刑事诉讼侦查权具有密切联系。监察体制改革后，将检察机关的职务犯罪自侦职能转隶至监察委员会，形成了监察机关的职务犯罪调查权的一部分。从这个意义上考量，监察机关现有的职务犯罪调查权其实质上只是发生了职务犯罪侦查权权力行使主体的转隶，并不改变权力的根本性质。其二、在内容上，监察调查活动和侦查活动中可采取措施具有同质性。依据我国监察法的相关规定，监察机关行使监督、调查和处置职能，并可以运用讯问、查封、留置等十二项权力。基本上借鉴了我

8、国刑事诉讼法中规定的在侦查活动中侦查机关可以采取的侦查措施。故此，监察机关可采取的强制措施实质上具备侦查性质。其三、在程序上，监察机关的监察调查活动和刑事诉讼活动联系密切。首先在证据方面，监察机关有关证据的要求、标准必须经得起审判机关的检验2。其次在程序衔接方面，监察机关对涉嫌职务犯罪案件进行的监察调查是移送审查起诉的前置程序，监察机关和检察机关打击犯罪的目的是一致的，并且在检察机关认为监察机关移送的涉嫌职务犯罪的案件证据不足时，可以自行或者退回补充侦查。二、监察调查程序中律师介入机制缺失的原因分析（一）办理案件类型的特殊性监察机关办理的职务犯罪案件，往往具有重大社会影响、牵涉人员较多、造成危

9、害较大，且通常缺乏实物证据，以言词证据为主要,被调查人自尊心强难认罪,侦办难度高于其他案件3。面对此类案件,在监察调查阶段，如若允许被调查人和律师进行会见，一方面，很可能会出现串供、隐藏证据的情况,错失了收集、固定证据的最佳时机。加大了调查的难度，不利于实现权威、高效反腐的目标。另一方面,监察调查处理的案件，往往涉及一些机密、秘密。如果在监察调查程序中，律师介入，很难保证不会泄密。除此之外，因监察机关履行纪检、监察两项职能，在查办案件之初，往往难以辨别是违纪案件，还是犯罪案件。在不清楚案件性质的情况下，缺乏律师介入调查程序的前提性条件，毕竟，律师只有在涉及犯罪的案件中才能发挥其辩护职能。(一)

10、监察机关地位的特殊性宪法中明确规定了监察机关与检察机关之间的关系，即互相配合、互相制约，但却没有规定检察机关与监察机关的监督与被监督关系。根据监察法规定，程序上监察机关对职务犯罪案件完成调查后，应当将其形成的刑事调查证据全部移送到检察院审查起诉，在此期间检察院应当对被留置人先行拘留，拘留期限为10天，最长不得超过14天。然后由检察院申请批捕，结果有三种：批捕、变更强制措施、释放。检察院在审查起诉过程当中对于证据不足的案件，可以对其进行退回，要求补充调查。这具有明显的刑事诉讼色彩，可以在一定程度上起到监督的作用。但考虑到监察机关的政治属性，使得监察调查程序相对封闭。(三)对律师介入监察调查程序的

11、重视不足从监察法的相关规定来看，监察法主要对监察机关的权责加以规定，这与监察机关设立目的实现权威高效的反腐败斗争密不可分。从一定程度上，这有利于监察调查活动的权威高效，但是却对被调查人的权利保障缺位。况且，律师介入监察调查程序，一方面可以使被调查人基本权利得到应有的保障，另一方面律师可以协助被调查人认清案情，以便于配合调查程序，促进监察调查顺利进行，实现高效反腐的目的。从学术界来看，尽管监察法出台后，学术界对于律师介入监察调查程序这一问题的关注度较高，然而学者多是从立法和实践的角度谈及律师介入监察调查程序的必要性，但对于律师如何介入、何时介入的制度设计缺乏探讨和研究。三、监察调查程序中律师介入

12、必要性分析（一）人权保障的必然要求监察调查权是开展调查工作与采取强制措施的综合体，留置作为一种调查手段，系调查措施中唯一剥夺公民自由的手段，如若在此环节不允许律师介入，势必影响对被调查人的人权保障。人权保障理念在我国的重要性日益凸显，学者对人权方面研究成果颇丰，对人权的保障是国家发展和社会进步的重要推动力，国际社会已经就人权的保障达成共识，在各国的立法和司法中都有所体现。我国宪法中已经对于人权的保障做了明确规定，以基本原则的形式予以确认。人权保障和刑事诉讼联系密切，对被追诉人辩护权保障问题，一方面是对人权保障原则的呼应，另一方面符合国际社会已经就辩护原则达成的共识。在刑事诉讼法中对人权的尊重和

13、保障，也有切实的体现。1996年修改后的刑事诉讼法，允许在侦查阶段律师以受聘律师身份参与诉讼;2012年修改后的刑事诉讼法，扩大了法律援助的范围、扩大了辩护律师权利，同时明确规定了获得律师帮助权;2016年，加大了对获得律师帮助权的保障力度;2017年，扩大了法律援助的适用范围。允许律师提供给被限制人身自由、采取强制措施的人法律帮助，所有域外法治国家基本都对此予以明确规定。美国的公社辩护人制度,可为被追诉人提供在侦查阶段的免费刑事辩护;英国于1999年确立了被追诉人在侦查阶段可以获得法律帮助制度;1946年日本宪法确立了被拘禁的被追诉者有权获得辩护人制度;意大利在1988年进行的刑事诉讼改革中

14、，确立了被追诉者在侦查阶段可以获得律师帮助权；依据俄罗斯在2001年颁布的刑事诉讼法典，侦查阶段被追诉者可获得律师援助、律师帮助。(一)与刑事诉讼程序衔接的现实要求尽管监察体制改革打破了以往的权力配置，带来了全新的制度设计。但监察机关调查权部分权力来源于原属于检察机关的职务犯罪侦查权，且监察法与刑事诉讼法无论是在证据要求还是程序设计方面，都存在密切联系。检察机关是监察机关与审判程序衔接的中间环节，发挥着不可替代的作用。此外，根据监察法与刑事诉讼法之规定，两法均适用认罪认罚从宽制度，而获得律师帮助是适用认罪认罚从宽的有力保障4。监察法剥夺了被调查人获得律师帮助的权利，将会不利于认罪认罚从宽制度的

15、贯彻实施，同时也不利于实现两法之间的的有效衔接。(三)有效监督调查程序的必然选择缺乏有效监督机制的权利极易走向腐败。任何权利的行使都需要依靠内部和外部监督机制的制约。相较于检察机关和审判机关，监察机关具有较高的独立性和自治性，监察活动的封闭性较强5。假使监察机关在调查过程中侵犯被调查人的人身权利，根据现行监察法与刑事诉讼法的相关规定，公安机关和检察机关也不能就此展开侦查，只能由监察机关进行自侦。并且，依据监察法的规定，监察机关拟对被调查人采取留置以直接限制被调查人人身自由的强制措施，仅仅需要监察机关内部决定。然而，依据我国刑事诉讼法的规定，侦查机关在检察机关批准的前提下才可采取限制犯罪嫌疑人的

16、人身自由的强制措施，不仅是需要侦察机关内部同意6。在监察调查高度封闭性且缺少外部监督制约机制的情况下，监察调查阶段律师提前介入，不仅能够更好地保护被调查人的权利，还有利于对监察机关的调查活动进行外部监督，促进职权的正当行使，弥补监察程序在设计中的制度缺陷。（四）有效展监察工作的重要保障监察法的颁布实施是深化国家监察体制改革的突破性成果，有力提升了反腐败斗争的法治化水平。国家监察委员会的成立将所有行使公权力的人员纳入监督范围，是历史与现实、理论和实践的伟大结合，是事关全局的重大改革。国家监察体制改革对于促进公权力监督工作法治化、规范化，从而实现集中统一、权威高效反腐的总目标具有重要意义，是中国特色社会主义进入新时代作出的重要制度创新,有利于全面推进依法治国。当前反腐败斗争已经取得阶段性成果，但我们仍要深化监察体制改