房地产行业专题报告：如何实现中国特色的双轨制新发展模式.docx

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1、房地产行业专题报告：如何实现中国特色的双轨制新发展模式1 .中国房地产市场供应格局1.1. 住房供应体系：商品房为主、保障房为辅1998年房改以来，我国住房供应体系一直在完善，经历了从“经适房为主”到“商品房为主”到“商品房、保障房并行”阶段。1998年开始，中国住房福利分配制度终结，开始逐步实行住房分配货币化，并确立了以经济适用房为主体的住房供给结构。2003年，国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，确立以普通商品住房为主要渠道的住房供给模式，保障房供应陷入停滞。2007年，为解决城市低收入家庭住房困难，出台关于解决城市低收入家庭住房困难的

2、若干意见，保障房建设重启。2008年国务院把保障性安居工程列为“四万亿计划”首位，保障房建设加快。党的二十大报告提出：加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。目前我国初步形成了以市场化供应的商品房为主，以政府支持的公租房、共有产权房、保障性租赁住房等保障性住房为辅的住房供应体系。从住房来源结构看，商品房为主、保障房为辅。根据人口普查数据，2000-2020年，购买新建住房的城镇家庭占比从8.9%增至31.9%；购买原公有住房占比从23.5%降至6.1%；购买经适房占比从6%降至3.8%、租赁廉租房/公租房占比从14.4%降至3.4%；自建住房占比从35.7%降至21%o从产权结构看

3、，2020年自有为主、租赁为辅，居民自有住房占比超70%、租赁市场发展缓慢。根据2020年人口普查家庭户住房来源数据，城市买房、租赁、自建以及其他的家庭户占比分别为58.4%、25.6%、10.1%、6.0%；建制镇买房、租赁、自建以及其他的分别为39.7%、12.6%、42.1%、5.6%；农村买房、租赁、自建以及其他的分别为3.8%、3.3%、89.1%、3.8%o按城镇家庭计算,2020年有超70%的城镇家庭居住在自有住房里,有约21%的家庭租房，还有约5%的家庭借助在亲友住房或者住单位宿舍等。图1:城镇家庭住房结构新建住房其他住房住房二手房原公有住房经适房廉租房/公租房2020年城镇家

4、庭户住房结构窈、素秉桎彦1.2. 住房保障体系：建设重点转向租售并举中国保障性住房体系经历二十多年发展，从“以经适房为主”过渡至以公租房、共有产权房和保障性租赁住房为主”的多层次体系，“十四五”期间，保障性租赁住房成为建设重点。第一阶段：1998-2002年，以经适房为主，保障群体覆盖中低收入家庭。1998年，国务院提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，重点发展经济适用住房。此阶段，住房保障体系为经适房+廉租房，分别惠及中低收入家庭和最低收入家庭。从建设情况看，此阶段经济适用房竣工套数占住宅竣工比重高于20%o而受制度、资金、收入等因素制约，廉租房建设缓慢。第二阶段：200

5、3-2006年，政策鼓励商品房，保障房建设进入停滞期。2003年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知提出“大多数家庭购买或租赁商品房”，保障房供给进入停滞期。从建设情况看，经适房竣工套数占住宅竣工比重从14.8%降至8%o第三阶段：2007-2010年，保障体系多元化，保障群体扩大至外来务工人员。此阶段，共有产权房、两限房、棚改、公租房依次纳入保障房体系。其中，公租房主要为了解决非户籍外来务工人员的居住需求。从建设情况看，2010年，棚户区改造、经适房、廉租房、限价房、公租房建设用地占比分别为48%、40.6%、11.5%、5.1%、0.6%。第四阶段：2011-2019年，

6、前期公租房为主、后期棚户区改造为主。2011年9月关于保障性安居工程建设和管理的指导意见提出“大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设”，租赁型保障房的重要性显著提升。2014年公租房、廉租房并轨为公租房。从建设情况看，2010-2012年，公租房/廉租房建设用地占比从12.1%增至28.1%,此后进入棚改建设高峰，2013-2015年棚改新开工套数占保障性安居工程比重由48.0%升至76.8%o2013-2018年，棚改实际执行套数约3232万套，占计划建设套数的103.1%。第五阶段：2020年以后，保租房成建设重点，保障群体扩大至青年人、新市民。2019年，棚改套数同比下降49.

7、5%,棚改逐渐熄火，保障性租赁住房“续力”。住建部表示，“十四五”期间，全国计划筹集建设保障性租赁住房870万套间，预计覆盖2600多万新市民、青年人。根据各地“十四五”期间规划，保障性租赁住房占保障房建设比重最高，北京、广州、深圳、杭州规划建设的保障性租赁住房占比分别为81%、91%、74%、83%o根据经济日报数据，1994-2007年，全国廉租房、经济适用房建设1000万套，2008-2020年，全国累计开工各类保障性住房和棚改安置住房7800多万套。住建部数据显示，2008-2017年，全国棚改累计开工3896万套，2018-2020年棚改累计开工1450万套，2021年2023年9月

8、，全国筹建保障性租赁住房508万套。由此，截至2023年9月，全国保障性住房（不包含棚改）存量约有3962万套。其中，共有产权住房于2007年在江苏省淮安市率先试点，主要面向本地/外地低收入住房困难家庭。根据经济日报，截至2022年，全国已经有18个城市发展共有产权房，累计开工超过28万套。公租房是2010年推出，主要面向城镇家庭，解决中等偏下收入家庭基本住房需求，面积在60平以下。根据经济日报，截至2022年，3800多万困难群众住进公租房，按照8000万套惠及2亿人的比例，公租房累计建设约1520万套。保障性租赁住房于2020年“十四五”规划中提出，主要面向人口净流入城市中的新市民、青年人

9、，面积在70平以下。根据住建部数据，2021-2022年，全国已经建设约330万套保租房。在实践层面，部分保障性住房存在覆盖面小、居住质量差、建设资金短缺的问题，而保租房覆盖群体更广、居住条件更好、资金支持更多。1）公租房等保障房的申请条件要求“城镇户籍”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准”，通过户籍和收入限制将不符合保障房条件、但又买不起商品房的“夹心层”家庭排除在外，进入门槛相对较高。保租房覆盖群体扩大至新市民、青年人。2）多数保障性住房位置偏远、基础设施不完善、建设质量不好，所以部分保障性住房的实际入住率较低、存在空置现象。根据2021年国务院发布的关于加快发展保障性

10、租赁住房的意见，提出应按照职住平衡原则，主要安排在产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等区域。3）多数保障房以政府主导投资建设，但是存在地方政府债务压力大，建设资金紧张等问题，此外由于投资回报低，社会资本缺乏进入动力。保租房是政府引导市场主体进行投资建设，保租房REITs的引入为建设提供资金支持。2 .新加坡、德国模式的“双轨制”住房体系经验2.1. 新加坡“公共组屋为主、私人住宅为辅”实现“居者有其屋”新加坡住房制度被认为是住房领域双轨制度的杰出典范。考虑到国土有限和人口稠密的背景，新加坡实行“居者有其屋”计划，确保住房自有率维持在9成的高水平。截至2022年，新加坡的人口密度

11、达到每平方千米7688人，位列全球第二，但住房自有率自上世纪90年代以来一直维持在9成左右，在国际上名列前茅，主要依赖于新加坡的“公共组屋”住房保障制度。1960年，新加坡政府通过颁布建屋发展法并设立建屋发展局（HDB）,启动了大规模公共组屋建设计划。这些公共组屋以低价出租的方式提供给中低收入家庭，具备较低购买标准和小户型特征。此后，新加坡政府于1964年推出“居者有其屋”计划,鼓励租户将租赁住房转变为自有住房，并逐步扩大了适用该计划的人群范围，包括中等收入层。截至2022年，新加坡已经建造了123.9万套公共组屋，占全国住房存量的72.2%,覆盖了全国77%的人口。这一住房政策的成功实施使新

12、加坡成为住房领域的典范，尤其是在解决人口稠密和土地有限的挑战时表现出色。1960年代，新加坡组屋制度经历了由“以租为主解决房荒”到“支持住房自有”的转变。1970年代后，新加坡开始向夹心层供给组屋，同时发展私宅市场，注重提升住宅质量。面对1960年代人口急剧增长带来的“房荒”问题，1960-1965年间,考虑到低收入人群有限的购买力，新加坡组屋建设以一房、二房式为主。这一时期，HDB实施“只租不售”的供应方式。1964年新加坡推出“居者有其屋”计划，开始以低价向中低收入家庭销售组屋。HDB的供应模式也从租赁逐渐转向销售。70年代后，新加坡经济迅速发展，大幅增加大户型组屋供应，满足中等收入家庭需

13、求，1990年大户型组屋（四、五房式）占比增至77.3%o1980年代后，公共组屋制度已较成熟，政府开始支持私人住宅市场发展，面向大量无法从组屋市场满足住房需求的高收入人群及外国人。1990年后，HDB尝试向组屋购买者提供更广泛的设计选择，如执行共管公寓（EC）、“私人租屋”（DBSS）等；并在组屋规划时更多的考虑环境，兴建了生态邻里“榜鹅”、“绿馨苑”等。“公共组屋为主、私人住宅为辅”的双轨制之所以能成为新加坡住房制度的核心，得益于其在房地产市场起步时的供给短缺阶段推行，也在于政府保持住房政策的连续性。一方面，组屋制度的推出是为解决1960年代的房荒问题。1960年代，新加坡自治初期人口剧增

14、导致住房严重短缺。此时恰逢二战结束后的“战后婴儿潮”生育高峰，1947-1957年间新加坡人口激增了50万至145万，年均人口增速4.5%,1960年新加坡约有115万人（七成人口）居住在城市中央的棚户区，只有9%可住条件较好的公共住房，“房荒”问题十分严重。1970年开始政府通过统一定价的公共组屋占据了市场的80%份额，其价格约为私人住宅的1/2至13o1980年代以来，近80%的新加坡居民居住在公共组屋。组屋在新加坡住房市场发展的起步阶段成为住房供给的主力。另一方面，新加坡政府保持了住房政策的连续性，从土地、金融、供给体系持续推进组屋制度完善，1966年颁布土地征收法，赋予政府低价征地权；

15、1968年开始允许公积金购买组屋，1981年拓展至私宅，大幅提高居民购买力；1990年后推出各类公寓满足居民逐渐升级的住房需求。新加坡政府不依赖土地财政，因此可以通过控制出售国有土地给HDB的价格来确保组屋价格的实惠性。不同于私人住宅市场的市场化定价，新加坡政府会以居民平均收入水平为基准直接定价新组屋，通常采用以下标准：约90%的首次购房者可以负担三房组屋的价格，约70%的首次购房者可以负担四房组屋的价格。根据HDB数据，2010年，三房组屋的售价介于11.6-18.8万新元/套，而到了2020年，这一价格上涨至16.5-26.8万新元/套，再到2023年，价格范围为17.5-26.2万新元/

16、套。低价组屋的年均价格增幅仅为3%o这一政策也导致了新加坡2023年的房价收入比为16.4,仅为北京、上海房价收入比的12o中央公积金制度推动组屋制度的良性循环，是新加坡组屋建设、运营和管理的金融支撑核心。1955年新加坡始建中央公积金制度，1968年中央公积金法明确了居民可使用公积金购买组屋，包括10%的首付款及贷款。新加坡政府规定对中央公积金进行封闭式管理，保证专款专用，由中央公积金局负责缴纳、支付、管理和保值，但不直接发放公积金贷款；而是通过发放新加坡政府证券(SPeCialSingaporeGovernmentSecurities,SSGS)将公民的公积金导向新加坡政府投资公司，进行全球化长期组合投资；政府首先通过出售债券获得资金,随后以“专项资金支持计戈的形式投放给HDB来支持HDB购买土地、建设组屋。组屋的建设和供应因此获得了强大的资金保证，且不需要支付高额的商业贷款利息，形成