中小学教育惩戒立法的审视与重构.docx
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1、中小学教育惩戒立法的审视与重构XX年3月,中小学教育惩戒规则实施,这是我国首部中小学教育惩戒的专门性国家立法。惩戒规则的颁布改变了中小学教育惩戒实践无法可依的局面,赋予了中小学教师以惩戒权,规定了中小学教育惩戒的原则、条件、措施、程序、学生的权利等内容。然而,惩戒规则在形式与内容上均存在诸多需要完善之处。“教育惩戒权实施需要一个严格的、适宜于实施和监督的规范体系,这是法治社会教育现代化的一个走向。”因此,有必要对惩戒规则进行审视,分析其面临的实践困境,并以此为基础进行制度重构,从而回应中小学教育惩戒的理论争议与现实需求。一、中小学教育惩戒立法的审视1 .立法的效力位阶较低惩戒规则在我国的立法体
2、系中属于部门规章,其制定部门为教育部,在效力上低于由全国人大及其常委会制定的法律和由国务院制定的行政法规。中小学教育惩戒是教师和学校实施的具有强制性的公权力行为,在很大程度上限制了惩戒对象的基本权利,特别是公民的受教育权。例如,惩戒规则第十条规定的留校察看、开除学籍等纪律处分措施限制,甚至剥夺了学生在特定学校的受教育权。根据法律保留原则,“对于涉及公民基本权利等内容的重要事项,只能由立法机关通过制定法律来加以规制”。因此,此类措施应当依照法律保留原则,由法律而非效力层级较低的部门规章加以规范。不过,教育法教师法义务教育法等几部法律虽然规定了学校和教师的权利,包括了对受教育者在学校行为的评价权,
3、也规定了学生应当遵守学校管理制度和教育秩序的义务,但这些法律并未创设惩戒权,即未明确规定中小学校和教师的惩戒之权。“作为我国教育领域的基本法,教育法没有就教育惩戒作出有实质内容的规定J应当说,在教育惩戒的立法方面,我国的教育基本法处于缺位的状态。2 ,惩戒规范的明确性不足惩戒行为是中小学教育惩戒法律制度的核心内容,也是影响惩戒效果最为重要的因素。立法对惩戒行为的授权必须具有确定性,明确惩戒的主体、对象与手段,避免规范内容的模糊和不确定,如此才能为惩戒权的运行提供可操作性的指引。“授权明确性要求授权条款的规定必须达到使人民能够直接从授权本身,而非从根据授权所订定之命令,即可预见国家对人民所要求作
4、为或不作为内容之明确程度J惩戒规则有关惩戒行为的授权规范在明确性上尚有欠缺,惩戒主体、对象和手段的相关规则需要进一步厘清。惩戒主体不明确。按照惩戒规则的规定,享有惩戒权的主体是中小学校和教师。然而,“中小学校”和“教师”的内涵并不清晰。前者通常包括幼儿园、普通中小学、特殊教育机构、成人初等和中等教育机构、职业中学等不同的教育机构,后者则涵盖正式编制的教师、代课教师、学校的行政工作人员、班主任等多个群体。上述所有类型的中小学校和教师是否均可以实施惩戒不得而知。惩戒对象不明确。不同年龄的中小学生其心智发展程度并不相同,对事物理性认识的能力也有所区别,因而中小学生在承担责任能力方面存在差异。根据我国
5、民法典,八周岁以下的未成年人属于无民事行为能力人,八周岁及以上的未成年人属于限制行为能力人,区别规定的原因正是基于上述理由。但惩戒规则欠缺对惩戒对象承担惩戒责任能力的考量,并未以年龄为标准,对中小学生的惩戒手段进行区分,然后适用于具体的对象,而基本上是统一适用相同的惩戒措施。例如,根据惩戒规则第八条、第九条规定,教师当场实施的惩戒,学校实施的较为严厉的惩戒,都可以针对所有中学生和小学生。”规则用大篇幅规定教师惩戒权的具体行使方式,却未详细区分教师惩戒权行使的具体场景。”惩戒对象不具体、不明确的结果可能导致惩戒达不到理想效果或者造成过于严重的负面效果。惩戒手段不明确。惩戒规则对惩戒手段的规定相对
6、较为详细。根据学生违纪违规情节的严重程度,立法规定了不同程度的惩戒手段,并将这些手段区分为当场实施的手段、非当场实施的手段;教师和学校均可实施的手段,只能由学校实施的手段。惩戒规则力图在惩戒主体、手段之间建立起合乎比例的均衡关系,但“情节严重”等法律概念的涵义不确定,何种情况算情节严重需要惩戒主体进行自由裁量,这就使得适用条件无法明晰,违纪违规行为无法与惩戒的具体手段形成对应关系。正如有学者所言,“规则中不确定法律概念+空白要件的形式给学校和教师提供了较大的裁量空间和判断余地J3 .惩戒程序尚待细化事前程序。在进行惩戒之前,惩戒主体首先应当履行告知义务,告知学生或者家长有关教育惩戒的相关事宜,
7、但立法并未规定告知的方式、内容与效力。告知可以通过口头、书面、电子邮件、即时通讯工具等方式进行,这些方式是否均为法定方式不得而知。告知的内容关系到惩戒对象后期权利的维护,也应当加以阐明。告知是否需要惩戒对象确认,不履行告知义务的法律后果等事项也需要予以明确。同时,惩戒的作出需要以充分有效的事实证据为前提,惩戒主体需要开展调查取证工作。目前立法中有关调查取证程序的相关规定尚付阙如,调查的具体流程应当予以补充完善。另外,听证程序也缺少更加详细的制度设计。事中程序。事中程序指的是惩戒决定的作出程序。惩戒规则缺乏相关的规定。事实上,由于不同的惩戒措施会给中小学生带来不同程度的影响,除教师可以对轻微的违
8、纪违规行为当场实施惩戒外,严重的惩戒措施,尤其是第十条规定的纪律处分措施应当经过必要的程序作出决定。惩戒决定作出的主体、方式需要由立法加以明确。事后程序。惩戒规则对受惩戒者事后程序的规定较为完整,一方面规定了受惩戒者能够诚恳认错、积极改正的可以申请解除惩戒,另一方面规定了从申诉到复核、再到行政复议或诉讼的救济程序。不过,“惩戒规则在关键性的调查程序、申诉委员会组成人员的回避等问题上未能进行明确规定:因此,事后程序仍然需要进一步完善。惩戒解除的具体流程如何,申诉委员会的人员构成、决策方式如何优化等问题有待于更加精细化的立法。二、中小学教育惩戒立法重构的原则与其他领域立法有所不同,中小学教育惩戒立
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