鄂州市2022年度重点行业和领域政策措施公平竞争审查第三方评估报告.docx

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1、鄂州市2022年度重点行业和领域政策措施公平竞争审查第三方评估报告大成DENTONS北京大成（武汉）律师事务所武汉市江岸区建设大道718号浙商大厘10/11楼(430015)10/11/F,ZheshangTower,No.718JiansheAvenue,Jiang,anDistrict430015,Wuhan,ChinaTel:+8627-Fax:+8627-2019-2022年度2鄂州市重点行业和领域政策措施2公平竞争审查第三方评估报告2一、概况2二、评估目标3三、评估对象和范围3四、评估过程4五、评估方法7六、评估结论8七、意见和建议13八、涉嫌违反公平竞争审查制度的政策措施18九、评

2、估成果和运用45十、特别说明46十一、简称释义49附件1：2022年鄂州市公平竞争审查第三方评估调查问卷（用于评估对象）.52附件2：鄂州市落实公平竞争审查制度社会调查问卷（用于市场主体）55附件3：公平竞争审查报送数量统计表61附件4：公平竞争审查抽样评估情况汇总表63附件5：公平竞争审查标准642019-2022年度鄂州市重点行业和领域政策措施公平竞争审查第三方评估报告一、概况为贯彻落实中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见，依据中华人民共和国反垄断法和市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知要求，本评估机构受市联

3、席会议办公室委托，开展本次公平竞争审查第三方评估工作。本评估机构接受委托后，指派高级合伙人、湖北省市场监管局公平竞争审查咨询专家委员会委员张亚卿律师为负责人，由权益合伙人、湖北省市场监管局反垄断专家库成员黄俊律师、执业律师曾令刚、张丽霞、向晶莹、郑明勇，实习人员翁子琪、何胜莉共8人共同组成评估工作小组，明确具体的评估目标、内容、标准、方法、时间安排等，有序开展第三方评估工作。本次评估采取了互联网检索、问卷调查、走访调研、抽样审查、书面访谈、专家论证等多种方式方法交叉进行，针对鄂州市政府14个职能部门2019年-2021年的公平竞争审查工作开展情况进行了评估。本次评估累计抽样审查了14个部门80

4、6件资料，其中65件涉及政府采购和政府购买服务。评估机构经评判筛选认为有281件属于与市场主体经济活动有关的政策措施，应当纳入公平竞争审查范围。本次评估发现有24件政策措施涉嫌违反反垄断法实施细则有关市场准入、限定交易和违规给予特定企业奖补的规定,实施后存在排除、限制竞争效果，且没有例外情形适用，应予修改优化。在教育、医疗卫生行业和政府采购领域表现突出。二、评估目标本次评估的目标是协助鄂州市政府相关职能部门发现公平竞争审查工作中存在的不足，就完善公平竞争审查工作提出建议，进而推动公平竞争审查制度在鄂州深入实施，及时、全面清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，规范鄂州市政府相关职能部门

5、越权行政和不当干预市场的行为，破除地方保护和市场分割，畅通国内大循环，建设全国统一大市场，激发市场主体活力，支持中小企业纾困发展，深入优化鄂州市营商环境，凸显鄂州区域城市竞争力。三、评估对象和范围按照市联席会议办公室的要求，本次公平竞争审查第三方评估范围包括：2019年1月1日至2021年12月31日期间，市发改委、市教育局、市卫健委、市医保局、市自然资源和规划局、市交通运输局、市银保监分局、市财政局、市商务局、市经信局、市民政局、市水利湖泊局、市行政审批局、市住建局等14个职能部门，在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规

6、章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策，重点是关系民生和社会反映问题突出的教育、医疗卫生、工程建设、公用事业、交通运输、保险、政府采购、招投标等行业和领域的政策措施。四、评估过程（一）资料收集和评估步骤本评估机构采取以下方法评估14个政府职能部门建立和实施公平竞争审查机制以及公平竞争审查质量和效果的情况。1 .互联网检索登录评估对象的官方网站、官方微信公众号，以及鄂州市人民政府门户网站（）、湖北省政府采购网（）、鄂州市公共资源交易网O等互联网，通过关键词检索和逐页排查的方式，核查和寻找评估对象发布的涉及市场主体经济活动的政策措施信息。2 .问卷调查向评估对象和市场主体发放

7、调查问卷（详见附件12022年鄂州市公平竞争审查第三方评估调查问卷和附件2鄂州市落实公平竞争审查制度社会调查问卷），向评估对象直接了解关于公平竞争审查制度的实施情况，向市场主体获取评估对象涉嫌违反公平竞争审查规定行为的线索。3 .走访调研实地调研走访评估对象和市场主体，向评估对象了解关于公平竞争审查制度实施情况，要求评估对象提供评估范围内相关文件资料。同时向相关行业和领域中的市场主体，获取涉嫌违反公平竞争审查规定的行为线索。4 .抽样审查根据评估对象提交的文件、网站提取的信息，依据相关法律法规，结合问卷调查和走访调研的情况，对照各该行政机关职责,进行具体、细致、科学的分析，评估公平竞争审查制度

8、的实施状况、政策措施对市场竞争的影响和程度。5 .书面访谈向评估对象当面访谈和书面访谈，围绕评估对象的权力清单,了解其在履行行政管理职能过程中，是否实施了排除、限制市场竞争的政策措施。6 .内部研讨评估组成员按照工作方案确定的分工和计划，有序开展收集、筛选资料和信息；过程中发现属于审查范围的内容予以批注和初步评估。形成初步意见后，提交评估小组工作会议讨论，分析、论证该具体政策措施是否确实具有排除、限制竞争效果。7 .专家论证对评估工作小组初评后认为涉嫌排除、限制竞争的政策措施,本评估机构进一步组织湖北省市场监督管理局聘任的部分反垄断专家进行了论证。最后，结合专家的多数意见，认定政策措施是否涉嫌

9、排除、限制竞争，确定是否有例外情形可供适用，提出优化、修改、完善建议。(一)评估过程本评估机构在市联席会议办公室的支持下，对市财政局、市经信局、市卫健委、市医保局、市银保监分局、市行政审批局、市交通运输局以及部分市场主体进行了实地调研走访，向全部评估对象发送了调查问卷，制作了访谈记录，结合评估对象2019-2021年自主报送的公平竞争审查工作情况，评估机构统计了2019年一2021年期间评估对象自我审查的政策措施数量(详见附件3公平竞争审查报送数量统计表)。为了尽量避免遗漏政策措施，本评估机构除了通过网络查询、向市场主体征集、要求自主提供和主动上门收集等多重手段并举的方式收集资料外，还从评估对

10、象处主动采集2019年1月1日至2021年12月31日期间，各该机关办公室所有盖章文件资料登记台账。从登记台账中，评估人员依据资料名称，抽取了可能涉及市场主体经济活动需要进行公平竞争审查的资料名录，要求评估对象进一步提供名录所对应的文件资料原文。本评估机构根据在互联网上查询获取的政府采购/购买服务公告内容，要求评估对象进一步提供具体的招标采购文件和评分标准和评分细则资料，再对招标采购文件和评分标准/细则进行审查评估。本次评估工作中，抽样调查的成果统计情况见本评估报告附件4公平竞争审查抽样调查情况汇总表。五、评估方法根据实施细则明确的基本分析框架和审查标准，参考国家市场监管总局公平竞争审查第三方

11、评估实施指南（2022年2月13日失效）给出的评估策略与方法，遵循客观公正、科学严谨、专业规范、公开透明、注重实效的原则，重点评估：（1）此前做出的审查结论是否符合意见要求；（2）政策措施出台后是否产生新的排除、限制竞争问题；（3）法律法规政策变动情况对政策措施实施的影响；（4）对评估发现排除、限制竞争的政策措施提出调整建议。本评估机构遵循意见实施细则分析框架和审查标准（见附件5公平竞争审查标准），综合运用以下方法进行全面、客观、系统、深入的评估。（1）定性评估。通过汇总、梳理、提炼、归纳相关资料和信息，运用反垄断法相关基础理论，对政策措施影响市场竞争情况、制度实施情况等形成客观的定性评估结论

12、。（2）定量评估。使用规范统计数据，运用科学计算方法，分析政策措施对市场竞争的影响程度、制度实施成效等，形成准确的量化评估结论。（3）比较分析。对政策措施实施前后的市场竞争状况进行对比分析。（4）成本效益分析。将可以量化的竞争损害成本与政策措施取得的社会效益经济效益进行对比分析。（5）第三方评估机构，结合具体政策措施认为有助于评估的其他方法。六、评估结论本次评估了800余份文件，应审已审的政策措施绝大部分的文件都符合公平竞争审查相关规定的要求，不存在排除、限制市场竞争的情况，政策措施也与市场公平竞争的精神契合，政策措施出台后没有产生新的排除、限制竞争问题。本评估机构在开展评估工作中，发现以下问

13、题值得关注，需要鄂州市相关职能部门给予足够重视。（一）自我审查机制未完全实际落实14家评估对象基本建立了内部的公平竞争自我审查工作机制,制定了审查流程，落实了审查机构和审查人员。但实际在日常工作中，大部分评估对象并未严格认真执行自己制订的工作机制，更多的是流于形式，比如市卫健委、市银保监分局向市联席会议办公室每月填报的（月度、年度）公平竞争审查制度落实情况统计表中，新增政策出台数、审查数、修改数、适用例外条款及适用时限以及存量政策措施的清理数、修改数、废止数、适用例外条款及定期评估数量，三年来一直零报。但是，在本次评估中，评估人员不仅发现了市卫健委、市银保监分局存在大量应审未审的政策措施，而且

14、还有数份政策措施具有排除、限制竞争效果，不仅不能提出法律依据，也没有例外情形可供适用。部分单位的审查结论不准确，比如市行政审批局提交的鄂州市房屋建筑和市政基础设施工程施工招标“评定分离”改革实施细则（试行）公平竞争审查的审查结论表述为“经审查，该文件不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定，可以实施J将“不具有排除、限制竞争效果”和“符合例外规定”两种情形同时列出，作为审查结论，显然是对例外规定适用的曲解。所谓例外规定，是指政策措施制定和实施本已构成排除、限制竞争，只是符合例外情形，可以有条件有期限地经第三方评估后实施，且需要逐年评估实施对竞争的影响和例外条件是否仍然继续符合等。前述案例说明，

15、部分评估对象存在未执行自己制订的公平竞争审查制度、审查结论不准确，公平竞争审查工作流于形式，对公平竞争审查的工作内涵、核心要义把握不准。（二）对公平竞争审查制度认识理解存在偏差从部分评估对象提供的公平竞争审查表判断，评估对象对涉及市场主体经济活动的政策措施没有做到公平竞争审查全覆盖，没有应审尽审。调研发现，2019年至2021年期间，评估对象完成公平竞争审查的文件144份；评估机构抽查各评估对象提供的资料，经分析统计后发现有281份文件应当进行公平竞争审查；该数量不包括总量无法统计的政府采购文件和官网上公布的没有文号的通知等政策措施。有些评估对象认为，公平竞争审查的对象仅仅是有文号的机关正式发布的规范性文件，忽略了对其他政策性措施、“一事一议”、政府采购、行政合同等具体政策措施的公平竞争审查。公平竞争审查是事前强制审查。有评估对象认为所制定的文件已经识别为不具有排除、限制竞争效果，就无需进行公平竞争审查，不用填写公平竞争审查表留痕，更不用第三方评估；没有理解和贯彻执行公平竞争审查制度要求的凡是与市场主体经济活动有关的政策措施没有进行公平竞争审查就不得出台的规定。(三)政府采购、医疗卫生和教育领域违反公平竞争审查制度情形较为突出医疗、教育行业和政府采购领域涉及公共服务和政府公共财政资金支付，与广大消费者利益攸关，事关社会治理现代化和高质