【调研报告】我国的县城：发展规律、类型状况和建设对策.docx

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1、【调研报告】我国的县城：发展规律、类型状况和建设对策摘要：深入研究中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见及其中的“县城发展规律”概念发现：我国县城在政治上是国家政权在县域地方的治所；在文化上是国家形成凝聚力、各民族融合为中华民族的关键环节；在社会上是城乡一体化、城乡融合发展的枢纽，是推动县域地方融入国家战略、国家实施乡村治理的枢纽；在经济上是城市经济、工业经济和农业经济的交接点；在生态上是城市生态和农村生态的交汇点。基于我国县城建设发展现状和存在问题,可以采取以下措施加快推进我国县城建设发展：选择一部分县城布局高等教育资源，为推进城乡相对均衡发展创造条件；

2、选择一部分农产品主产区县城，推动其县域成为非农产业发展的典范；选择一部分历史文化名城中的县城，将其打造成为中华文化复兴的基地；设立一批中央直辖县和隶属于东部发达省份的西部飞地县；等等。关键词：县城发展规律；县城类型；县城建设；中央直辖县；飞地县；县级地方立法权2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见1（以下简称“意见）。这是中共中央、国务院首次专门为县城建设发展制定实施的政策文件，体现了最高决策层对我国县城建设发展的高度重视，具有多方面重要意义。本文拟对这一文件提出的县城发展规律、县城类型等作一些解读，对县城建设情况作一些分析，并对加快推进县城

3、建设提出若干政策建议。一认识把握我国县城的发展规律意见在“指导思想”部分提出“县城发展规律”的概念和“尊重县城发展规律”的命题，这一概念和命题具有重要的理论意义和实践意义。（一）我国县城的发展规律在人类发展史上，人类从驯化植物、动物而发明农业，形成人类社会，又由农业和手工业的发展而形成商品经济、市场经济,为城市和国家的形成奠定了基础。在此过程中，人类实现人口集中居住，生产生活群体化、协作化、社会化，从而形成文化生活、政治生活。人类社会发展进步，逐步向社会形态的高级阶段演进。中国人最早建立的国家采取君主家族专制制度，最初实行的是分封制，即君主把领土分配给自己的家庭和家族成员。分封制解体之前，在春

4、秋战国时期，郡县制就已经出现。“县”是“悬”的通假字，本意为“悬而未决”，指的是周天子用于赏赐但尚未赏赐出去的领土，或者是新扩张的领土。郡的本意也是为新开拓的疆土设置的管理机构，与县基本上是平级单位，后来演化成郡下设县。县制起源于春秋时期的楚国，郡制起源于秦国，郡县制最终在秦得到普遍实行。秦始皇分天下为三十六郡，开始全面实行郡县制。此后，“百代皆行秦政制”。到唐代中后期，郡改称州，郡县制变为州县制。元朝设行省，简称省。直到今天，我国的行政体制基本沿袭了实行郡县制以来的“大一统”格局，即中央集中统一领导的治理体系。我国县城的发展规律体现在以下几个方面。第一，政治上，县城是国家政权在县域地方的治所

5、。在古代，郡和县都是中央政府设置的地方政权机关，官员由中央政府任命。如清代从省到州、县都是由中央政府设计和创建的，中央政府提供经费、任命官员、指导和监督其活动，所有地方官员都是中央政府的代表。25在国家形态上，县是国家领土版图的重要组成部分，是中央国家政权的基础，是人民的基本生存空间。县级政权是国家控制地方以保持国家统一的重要机构。自古以来，我国相当多的县城是军事战略要地。在行政上，县级政权代表国家政权管辖县域地方，县级政权和乡镇机构是国家政权对地方实施管辖的链条的末端。现阶段，县级政权是国家实施乡村振兴战略的前沿领导机关。县城是国家政权和执政党开展政治动员、汲取政治资源的基本基地，是县域税收

6、集中地，在财政上是国家政权的支撑点。同时，县制也是一种分权体制的组成部分，国家领导权分散到县域地方，县级政权也要为上级国家政权的决策提供依据，增强了中央集中统一领导行为的理性化。第二，文化上，县城是国家形成凝聚力、各民族融合为中华民族的关键环节。县城是国家在县域居民中传播官方意识形态和先进文化的基地，是塑造人民的政治认同和文化认同的关键环节。在原始性的自然经济社会中，边远偏僻乡村的居民缺乏社会交往,自发创造文化生活的能力也比较缺乏。县级政权以县城为中心，代表国家政权开展对民众的教化活动，是古代中国人形成国家认同、民族认同的原因，3也是中华民族文明脉络经历数千年延续不断的重要原因。近年来我国由县

7、级政权落实推进的脱贫攻坚,强调扶志扶智，这其实也是一种国家价值观的塑造。特别是对边远地区、少数民族地区的民众来说，关键就是要增强其对中国特色社会主义国家和执政党的政治认同、文化认同。4第三，社会上，县城是城乡一体化、城乡融合发展的枢纽，是推动县域地方融入国家战略、国家实施乡村治理的枢纽。在古代农耕社会，农村居民对进入城市从事手工业或商业，并不是很感兴趣。那个时代人们的社会交往很少，其社交基本上是熟人社交。在近现代，尤其是20世纪80年代我国现代化建设进入起飞阶段以后，城市工商业的迅猛发展引发了对劳动力的巨大需求，许多农村居民进入城市工作、生活。而中国特色的城乡二元体制，基本上将工商业布局在城市

8、。处于城市体系末端的县城以及少部分乡镇（通常称为“城镇”），也逐步发展起工商业，县城成为城市生活方式和乡村生活方式的交汇点、过渡点。尽管工商业逐步从城市向乡村区域延伸，但多数县域仍然以农业为主要产业。县城一方面受到工业化、城市化、信息化的辐射，另一方面始终是农业农村产业发展和现代化建设的推动者和引领者。第四，经济上，县城是城市经济、工业经济和农业经济的交接点。跟工业相比，农业属于弱势产业，因为人类消费的农产品主要是初级产品和生鲜食品，附加值很低，加上人类对粮食和其他农产品的需求有限，所以农业从业者不可能像工商业者那样可以快速积累大量财富。但农业又是事关人类生存的战略产业，城市经济、工业经济都离

9、不开农业的支持和支撑，县域经济始终是城市工商业发展的基础（即“农业是国民经济的基础”）。人们把粮食和各种农产品从县城运送到城市，为国家上层建筑和工业经济、城市经济的从业者提供生存保障，国家通过县城为农业农村提供市场和政策支持。第五，生态上，县城是城市生态和农村生态的交汇点。基于工业经济和城市经济的城市生态与基于农业农村经济的农村生态，存在着明显的区别。城市生态文明建设以提升改造工业经济为主，致力于把工业生产中人类改造无机物过程中造成的对有机物生存环境的破坏控制在最低点。5农业生产本身是驯化有机物的过程，农村生态文明建设就是在将工业品、工业生产方式应用到农业农村生产生活中时，防止其破坏农村生态，

10、同时提升传统农业循环经济水平和质量，使农业生产方式、农村生活方式与工业生产方式、城市生活方式相互融合。县在生态文明建设中的突出作用，就是使工业产业止步于县城和部分重点乡镇，防止其延伸到农业区域造成对农产品的污染。同时，以工业经济、城市经济为基础的城市政治生态、社会生态，也和农村政治生态、社会生态交汇于县城，成为以工促农、以城带乡，工业反哺农业、城市支持农村的基地。（二）认识把握县城发展规律具有重要意义以上从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的角度,简要解析了植根于古代郡县制的现存县制之下的我国县城发展规律。深入认识把握县城发展规律、积极推进县城建设发展，具有多方面的重要意义。第一，有利于

11、坚持中国特色的中央集中统一领导的国家制度和治理体制。县制是数千年来中国人在实践中探索建立的国家治理体制，凝聚着数百代中国人的政治智慧，传承了宝贵的国家治理、社会治理经验和治理技术。研究总结郡县制和现存县制建设发展的历史经验教训，有利于深刻认识我国现阶段中央集中统一领导制度形成的历史逻辑，有利于在新时代创新完善国家治理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，形成更加成熟定型的中国特色社会主义国家制度。中央集中统一领导制度建设的核心是保持中央权威，同时建立稳定完善的中央和地方关系。在现阶段，我国的地方，包括城市地方和县域地方。形成并巩固中央对县域地方的成熟定型的领导制度，根本条件是在中央集中统一领

12、导下加快推进县域经济社会发展，特别是县城的建设发展。这也是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。第二，有利于加快推进中国特色县城建设和县域经济社会发展。正确认识和把握县城发展规律，是加快推进县城建设和县域经济社会发展的前提。县城在我国城市体系中处于末端，却具有特殊的重要地位。我国县级行政区数量众多。截至2020年底，我国共有省级行政区划单位34个，地级行政区划单位333个，县级行政区划单位2844个，乡级行政区划单位38741个。在2844个县级行政区中，市辖区973个，县级市388个，县1312个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，林区1个，特区1个。6意见主要适用

13、于县级市、县、自治县、旗、自治旗、林区、特区（县级行政区名称不一，而本文所称“县”，泛指除了市辖区之外的所有县级行政区），也应该包含市辖区，它们占整个国土面积的90%以上。而每一个县城都是县域地方的政治中心、经济中心、文化中心、社会交往中心、生态中心，县城建设发展是县域经济社会发展的关键，也是国家整体发展的前提。按照现行的统计标准，现阶段我国大多数县城还不是城市，但事实上大部分县城已经是规模不小的城市。即使在行政区划上不是“县级市”，所有县城都必将发展成为城市，并且都将成为引领县域地方发展的核心发展极。县城是我国城乡关系的枢纽，县城建设发展是解决我国城乡关系问题的关键。深刻认识和把握县城发展规

14、律，必将对推进以县城为重要载体的城镇化建设、加快全面实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系产生积极作用和深远影响。乡村是县域的主体部分，乡村振兴离不开县城在自身加快发展基础上的推动和带动。没有县城的建设发展,乡村振兴战略就不可能成功。第三，有利于贯彻新发展理念、构建新发展格局、推进高质量发展。县城建设发展对于提高农民基本收入、扩大农村居民的有效消费需求、提升农村居民的消费能力和消费层次是至关重要的。而进一步推动和促进农村居民消费，不仅有助于增强农民自身的获得感、幸福感、安全感，而且对于宏观经济也有相当重要的意义。国家统计局于2022年2月28日发布的中华人民共和国2021年国

15、民经济和社会发展统计公报显示，2021年末我国城镇常住人口为91425万人，城镇化率为64.7%,农村即县域地方的常住人口仍有49835万人，全国往返于城乡之间的农民工总量为29251万人。7涵盖这样一个庞大人群的消费市场，是构建新发展格局的重要支撑和动力源泉。而农村居民的消费场所大部分是在县城、县域。加快县城建设发展、提升县城带动乡村振兴的能力，不仅对加快实现乡村振兴极为重要，而且对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局也将起到极为重要的作用。二我国县城的类型、发展现状及存在问题（一）我国县城的类型意见对我国现有县城作了分类，将五种类型的县城作为贯彻实施意见需要重点关注的

16、县城。这五种类型的县城为：一是大城市卫星县城。对这些大城市周边特别是城市群和都市圈范围内的县城，意见提出的目标任务是将其发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。二是专业功能县城。目标是将其培育成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。三是农产品主产区县城。目标是合理发展它们，要在这些县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。四是重点生态功能区县城。目标是逐步有序承接生态地区超载人口转移,完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。五是人口流失县城。目标是引导其转型发展，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。意见还在第二、第五类县城中分别讲到了边境县城和资源枯竭型县城。本文认为应该将二者单独分类，边境县城可作为