社会养老服务驿站政府监管问题研究——基于北京市M街道的案例分析.docx

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1、社会养老服务驿站政府监管问题研究一基于北京市M街道的案例分析摘要为积极应对人口老龄化，北京市于2016年开始试点建设社区养老服务驿站，但尚未形成完整的政府监管体系，监管缺位与越位问题并存，一定程度上限制了养老驿站发展.本文以北京市M街道养老驿站为案例，结合政策主体、政策工具、政策效果等要素，从外部监督、监管部门、监管方式以及绩效评价方面分析养老服务驿站政府监管问题，并对其成因进行分析.据此，本文提出强化养老驿站政府监管外部监督机制、制度化养老驿站政府监管方式、以及构建政府监管绩效评价体系等政策建议.【关键词社区养老服务驿站；政府监管；养老服务机构；居家养老服务1、引言自1999年我国进入老龄化

2、社会以来，人口老龄化速度不断加快，“银发浪潮”滚滚而来.按照联合国的标准，我国已于2021年底进入老龄社会阶段.截至2022年年末,全国60周岁及以上老年人口28004万人,占总人口的19.8%;全国65周岁及以上老年人口20978万人，占总人口的14.9%.1E晾是首善之区，也是我国老龄化最具代表性的城市之一。截至2022年底，北京市常住总人口2184.3万人，其中60岁及以上常住人口465.1万人，占常住总人口的21.3%,高于同期常住总人口增幅5.5个百分点，65岁及以上常住人口330.1万人，占常住总人口的15.1%,2根据以上数据,北京市也已进入老龄社会阶段,随之而来的就是日益凸显的

3、“老有所养问题。面对人口老龄化问题，北京市通过完善养老服务体系的实践来积极应对.2014年，北京市朝阳区首推”驿站式”的新型社区居家养老模式，32015年，颁布全国首部居家养老服务地方法规北京市居家养老服务条例，2016年，北京市老龄委印发了关于开展社区养老服务驿站建设的意见，截至2022年底，北京市已建成运营的养老驿站共有1424家，4养老驿站从2016年兴建到2022年六年间发展迅速。养老驿站由政府无偿提供设施,运营商低偿运营，因此其性质是公建民营的养老服务机构，其提供的养老服务具有准公共物品属性.在发展初期，政府的监管总体比较宽松，处于“放水养鱼”的监管政策环境，但依然是t匕较有效的监管

4、。随若养老服务行业的不断发展以及养老驿站数量的绿发式增长,驿站蓬勃发展的同时，发展“乱象开始显现，尤其是养老驿站缺少监管机制问题，5会影响到政府的形象和公信力.对于保护老年人的合法权益不受侵害，保证老年人享受优质的居家养老服务，保证养老驿站可持续的良性发展来说，政府的监管必不可少.2、分析框架监管一词来源于英文“regu1.ation”,国内大多将其译为“监管管制规制等,本文采用的是“监管的翻译。关于政府监管的定义有许多的流派和理论6首先对一般意义的监管进行定义的是日本学者植草益，在微观规制经济学将监管定义为通常意义上的监管，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济主体的活动进行限

5、制的行为,监管的主体有私人和社会公共机构两种形式77监管定义为行政管理机关依据规则和制度，对干预市场配置的企业或者行为采取的措施.【8以上两者均为经济性监管研究的范畴，都强调采取规制手段对经济体进行限制。现行的监管定义从各个学科角度都进行了研究辨析.经济学关注市场的角色，认为监管是行政机构在市场失灵中，根据相关法律依据，对微观经济主体在市场交易当中的不当行为采取干预措施或是直接控制9法学关注法律的边界，将监管理解为在市场机制的范围之内，政府行政机关为纠正市场失灵，在法律的基础上，对市场主体的经济活动,以及与其经济活动相关联的社会问题展开的一种微观层次上的干预和控制活动10管理学关注政府机构的主

6、体作用,定义政府监管是在市场经济体制下，具有监管职能的政府行政机构基于公共利益目标,依据法律法规制度并运用多种监管方式，对微观市场主体所采取的各种制约与激励行为。11本文采用此定义，主要研究政府对养老驿站的监管问题.政策系统理论包括政策主体、政策工具、政策效果,该理论为本文提供了分析框架的理论支持.本研究以政策系统理论结合监管理论为总体框架（见图1）,分别从北京市M街道养老驿站政府监管外部监督、养老驿站政府监管部门、养老驿站政府监管方式、养老驿站政府监管绩效评价体系等四个方面分析其存在的问题和问题产生的原因，并就解决北京市养老驿站政府监管问题提出对策建议。当前研究居家养老服务的学者大多关注的是

7、养老服务模式,养老服务需求等方面，很少对居家养老服务最主要的载体养老驿站进行研究，针对养老驿站的研究大多也仅集中在驿站发展的堵点、痛点和难点，运营困境以及服务方面，很少对养老驿站的监管方面进行系统研究和深入思考。本文从构建养老驿站政府监管的总体框架出发，从监管的外部监督、部门、绩效评价、方式四个方面进行问题分析，有相对的研究完整性.3、案例介绍与研究方法本研究采用案例研究的方法，引入北京市M街道养老服务驿站为研究个案并进行案例分析.M街道位于晾市中心位置,辖区面枳1.09平方公里,共有三个社区.根据第七次人口普查数据，M街道共有常住人口9081人，60岁及以上老人2340人，占总人口的25.8

8、%;65岁及以上老人1535人，占总人口的16.9%;其中高龄老人790人，空巢老人403人，独居老人69人，计生困难老人67人，特困老人5人，是典型的老龄社区.M街道是J晾市先行试点建设养老驿站的街道之一，结合街道老年人口密度和街道养老照料中心的位置，于2016年8月建设了两家养老驿站，12月正式开始运营.P驿站辐射A社区和B社区的东半部分，Q驿站辐射B社区的西半部分和C社区，实现了M街道养老服务的全辐射.两家养老驿站均属于公建民营的性质，即政府无偿提供养老服务设施，引进第三方企业或社会组织对养老驿站进行运营，街道对养老驿站的运营商进行监管.M街道没有将养老驿站的装修与设备采买委托给驿站运营

9、商，而是给运营商提供“精装房，运营商可直接入驻运营.M街道在驿站建设初期引入了两家运营商,分别是在区民政局备案的社会组织H公司和拥有国企背景的Z公司。H公司运营面积较大的P驿站，Z公司运营面积较小的Q驿站.2018年底，由于H公司运营P驿站三年来多次发生服务质量问迤,M街道不再与H公司续约，改由Z公司运营P驿站，至此，M街道的两家驿站都归属于一家公司运营（见表1)P驿站配备了3名员工，其中站长1名，生活管家2名，2人与Z公司直接签订劳动合同，另一名为劳务派遣人员；Q驿站配备了员工2名，其中站长1名，生活管家1名，均与Z公司签订劳动合同.两家驿站员工平均年龄40岁，文化程度为大专和中专.除了政府

10、要求的驿站六大基础服务功能，驿站运营商通过整合资源，与专业的服务商迸行合作，共同为地区老人提供种类丰亩的养老服务.M街道养老驿站采用的是“运管分离”的模式，由政府主办，无偿提供房屋和设施,引进第三方公司运营，并与运营商签订运营协议.街道拥有养老驿站设施的所有权，运营商不能随意改变用途；街道负责驿站运营商的准入与退出；负责分配监管养老驿站运营商的部门.养老驿站主要是低利润盈利模式，通过政府补贴或者政府购买服务、使用者收费两种途径获得盈利，其他人力、水电气暖等运营成本由运营商自行负责.本研究采用了访谈法，首先通过与M街道监管部门负责人、养老专干和养老驿站负责人半结构化的深度访谈与M街道60岁以上老

11、人进行非正式访谈，获取一手数据.再将收集的政府公布的统计数据，养老驿站政策文件，政府监管部门的工作总结、汇报材料、文书档案，养老驿站运营商的工作档案、各类报表等资料作为二手数据，和本文收集的一手数据形成三角互证.4、研究发现本文以政策主体、政策工具、政策效果三个维度对养老驿站政府监管问题进行解读，进分析政府监管存在的问题及成因.(一)政策主体层面：外部监督力量薄弱，监管部门权责不清政策主体层面，主要分为外部监督与监管部门两方面，通过资料分析得出，外部监督存在社会监督参与度彳氐、缺乏稳定持续的第三方监督以及监督机制不完善等问题；监管部门存在职能交叉、多头监管、部门人员不足与专业性差、缺乏独立监管

12、部门、投入不足等问题.1 .社会监督参与度低，缺乏稳定持续的第三方监督.M街道参与养老驿站监督的仅有养老服务对象及其家属，缺乏新闻媒体、社会组织、政协委员、人大代表等群体的参与.M街道各渠道的总体投诉量少，开站以来至2022年底总投诉量为14件，2016-2017年未收到投诉，平均一年3件都不到。最近有一个老人家属打12345投诉养老驿站一位版务人员态度不好，但死活不肯透露家庭住址、老人姓名等信息，也不透露给老人做了什么服务，说家里老人不让说，怕驿站打击报豆.但这给我们核实情况带来了困难，我们很努力的找这位老人，但最终还是没找到，只能做剔除处理.其实这样是不利于我们对养老驿站监管的，等于是无效

13、投诉.（访谈记录：养老专干FCC20230227）第三方监管每年的频次、时间都不一样，并且没有完整的年度督查报告,不仅督直权威受损,督直效果也不佳.2 .外部监督机制不完善.一是外部监督群体主动监督的意识不强。中国的老年人口基数大，养老市场潜力大，但老年人的养老理念和消费理念还没有完全转变，接受新鲜事物、新理念的过程匕匕较慢，习惯了事事由政府包办，主人翁意识不够及畏难情绪、多一事不如少一事的态度，大家都不愿投诉，对养老服务驿站的监管意识比较薄弱,参与驿站监管的程度班氐,二是外部监督指标体系不完善。老年人是驿站服务最直接的受益者、消费者，对驿站养老服务的质量和绩效最有发言权,理应在养老驿站提供养

14、老服务的过程监督和服务质量评估等环节上发挥重要作用.但从现状来看，一方面老年人作为服务相对人没有受到应有的重视,老年人满意度的在指标体系中占的份额不大，作用还未凸显；另一方面政府对服务受益人的满意度调直频率低，接收的反馈信息少.三是外部监督渠道不通畅.M街道没有主动公开过养老驿站的相关信息，养老驿站监管信息不透明，缺乏相应的养老信息公开机制，缺少信息公开和收集社会监督信息的平台.驿站监管工作也属于街道整体居家养老工作的一部分,居家养老工作的职责在民保办，但街道大部制改革后，工作职责一直捋不顺，再加上我们街道总换领导，可能某项工作刚要顺了，换个领导又重新来过了。所以街道的居家养老工作一直没有牵头

15、部门，只是各司其职，实在需要协助的时候就找主管主任协调，把工作完成了就可以了。（访谈记录：监管部门负责人UJ20230228）3 .政府监管部门职能交叉，多头监管，未形成监管合力.市级文件仅明确了街道对驿站的安全监管职责和属地管理职责，并未明确涉及其他部门的职责.区级层面没有将养老服务统筹职责与监管职责分清,没有理族养老服务的主次关系，造成街道市民活动中心与民生保障职能交叉,部门协作困难,街道针对养老服务工作缺乏统筹的部门，内部缺少协调合作，导致无法形成监管的合力.养老驿站的监管内容涉及安全、消防、养老服务、资金、建设等多方面，仅靠一个部门的监管是无法完成的，多个监管部门之间没有协作的监管又会

16、给驿站带来负担，造成监管重叠、重且监管等问题,导致政府监管效能低下.虽然有联合检查的行为，但在像养老照料中心这样集中照料的机构,先解站并没有形成固定的联合监管机制；另一方面，对养老驿站的联合检查多存在于运动式监管，即当国家有重大活动或者春节等重要节日时，民政部门才会发文开展联合检查。没有任何文件规定要对养老驿站进行联合检餐,我们也只是检查养老照料中心的时候顺便检查养老驿站.（访谈记录：养老专干FCC20230227）4 .基层监管部门人员力量不足，专业度较低.街道市民活动中心作为街道级养老驿站政府监管的主责部门，不仅要对养老服务资金进行监管，还要对养老服务质量进行监管.在走访过程中发现,街道市民活动中心养老专干的主要时间精力都集中街道中心工作、防疫工作、社会面防控、科室工作、养老照料中心监管和驿站日常监管上，对驿站的监管缺乏足够的时间与精力，无法专职从事养老驿站监管工作