安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南.docx

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1、城市基础设施领域PPP模式操作指南一、基本概念PPP是Pub1.ic-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为供应某种公共物品和服务，政府依据肯定的程序和方式，与私人组织（社会力气）以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务,发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺当完成，由社会力气向公众供应市政公用产品与服务的方式，提高质量和供应效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为供应公共产品或服务而建

2、立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，供应公共产品或服务的质量和供应效率。即建立政府与企业“利益共享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增加公共基础设施可持续运行的效率和实力。PPP模式项目的实施主要包括

3、项目选择、社会力气合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠运用者付费，二是政府支付服务班用，三是前两种方式的结合。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT.TOT、DBO、BT0、股权转让、托付运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相像，都是由“运用者付费”,但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。二、总体要求（一）打破地域垄断和全部制限制。政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等；激励有肯定技术实力和管理阅历的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，

4、培育具有开拓国内外市场实力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。激励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。（二）落实费价政策。将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下刚好足额支付服务费和补贴，既爱护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应依据相关规定进行成本监审并刚好调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。(三)规范运行操作。依据城镇市政公用各类专项规划筛选相宜PPP的项目，强化项目前期策划和论

5、证，做好信息公开：通过竞争机制选择合作伙伴，依据“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则,由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC),详细负责项目的投资、建设、运营、管养和服务；政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各FI的权、责、利：强化项目实施的全过程监管。1、做好项目前期论证。公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可托付有肯定业绩和实力的设”或询问机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本状况、规模与期限、技术路途、服务质量和标准、规划条件和土地落实状况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度支配、资金保障等政府配套措施等内容。城市政府应

6、组织有关部门、询问机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须羟地方政府审批后组织实施。2、通过竞争机制选择合作伙伴。城市政府应刚好将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布,确保各类市场主体同等参与竞争。应依据国家招标投标法规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。3、签订特许经营协议。城市政府必需与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容：范围、期限、经营方式；产品或者服务的数量、质量和标准；

7、服务费标准及调整机制：特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保：特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准：项目终止的条件、流程和终止补偿；违约费任；争议解决方式等内容；以及其他须要约定的事项。4、筹组项目公司。中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等；项目公司独立担当债务，IiI主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权,并按合同规定保证资产完好；项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产全部权在合同期满后必需无偿移交政府。（四）把握PPP模式运用的关键环节。一是建立长期的政府与企业合作机制。关

8、键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的F1.我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，乂要避开企业出现暴利和亏损,实现“盈利但不暴利”。三是建立同等的风险共担机制。政府和社会资本应当同等参与、诚恳守信，依据合同办事，依据对风险的限制力，担当相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要担当投融资、建设、运营和技术风险，政府主要担当国家政策、标准调整改变的宏观风险，双方共同担当

9、不行抗力风险。四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金运用效率等进行全过程监管和综合考核评价，仔细把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质供应公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必蠹按合约规定刚好退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理实力不足引发项目风险应留意刚好规避。（五）实行分类指导，完善服务标准体系。依据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以

10、及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，依据项目详细状况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推动条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设辂限制民间投资进入的附加条件。（六）试点先行，逐步规范。优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处辂、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推动，通过总结阅历，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放供应指导。（七）建立信用评级和黑名单制度。各地要依托专业信用评

11、价体系对项目涉及的政府支付实力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、询问机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和询问机构将予以通报。三、基础设施项目分类及应用PPP的方式（一）城市基础设施分类依据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类。I、涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。2、燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、1.NG燃气、加气站、加油站及管网等。3、环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。4、城市道路交通及园林绿化项目：包

12、括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。5、综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。6、供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。7、市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。（二）应用PPP的方式依据上述七类项目的经营特性及向运用者收费的可行性，实施不同的PPP模式。I、采纳合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“运用者付班”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、自然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、1.NG燃气、加气站等项目，城市供热等项目。2、采纳政府购买服务、特许经营组合方式。此

13、类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，须要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。3、采纳政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会供应的服务，以非盈利为目的，运用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨

14、水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。四、PPP项目承接主体的准入条件依据PPP项目形成特点和项目特性，须要规范设辂必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：（一）信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债实力；重合同、守信用，具有社会责任感。（二）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或阅历。投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术实力，必需具备相应的专业资质资格，阅历丰富。（三）资金足够，具有较强的财务与融资实力。投资人要具备良好的财务实力与融资实

15、力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债实力及同类项目胜利的盈利模式和竞争模式。（四）专业学问与技术力气雄厚。投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。（五）设备配辂等要素实力良好。投资人要拥有专业的设备及完成服务所必需的其他重要要素资源。（六）质量平安管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产平安和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格；能遵从合同合法合规运营。在设置详细PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公允、公正”的原则，留意准入条件设辂的规范、合理和可操作性。五、PPP模式运作的基本流程（一）项目前期打算阶段在PPP模式中，项目

16、前期打算阶段包括项目发起和项H打算两个部分。1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启动打算和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作支配、开展项目调查等。实施PPP模式是一个系统工程，其困难、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组：二是制定详细工作实施方案，明确部门贡任分工、目标任务和实施工作支配支配等；三要依据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，确定可以通过PPP模式运作的详细项目清单，构建PPP项目库。2、项目打算。项目打算阶段工作主要是项目策划实施方案探讨和编制：一是聘请顾问团队：二是项目协议；三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）；四是前期