【讲义文稿】全球治理视域下的城市群外交.docx

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1、城市群是由人口流动、产业集聚、网络化交通影响形成的由若干大城市、中等城市及周边城镇共同构成的空间上紧密联系的区域共同体。在推动城市间产业协作、人才流动、公共服务等领域，城市群的规模效益、集聚效应与协同价值得到高度关注。伴随国家治理体系现代化、城市网络复合化、全球治理主体多元化，城市群在功能上的拓展与国家参与国际竞合、全球治理的意愿和能力密切关联，表现为全球经济增长极的打造、“城市病”区域治理的国际交流、国际城市网络的区域性重构、国际民间交往与创意文化交流等。从北美、西欧等发达地区的城市化进程来看，早期的城市化带来高密度的人口集聚与要素垄断，随着中心城市规模的急剧扩大，生产要素会沿着多中心出现扁

2、平化、网络化、层次性的流散与重组。中心城市与其周围地区通过人口的规律性流动、复杂的产业协作、便捷的交通淡化了国家行政区划和管理体制的边界，形成紧密的经济联系和社会关系。在全球化浪潮的影响下，中心城市对全球经济增长、国际交往、国际移民流动、民间文化融通的影响日渐突出，成为对外开放和国际互动新的权力支点。按照要素扩散规律，中心城市在国际关系和全球层面的积极表现应该通过功能疏解对周围地区的开放发展具备深刻影响，进而形成“引领一支撑”的集体身份和内部网络。城市群外交作为一个专门概念并未得到广泛应用。考虑到在普遍认可的官方外交和公共外交领域，外交行为的主体通常指在世界政治中享有对外主权的国家或在其主导下

3、的外宣机构、地方城市、民间组织甚至个人。这类行为体一般具备行政属性、制度权威或个体影响，能够在对外交往中开展有组织的活动或明确的主体行为。从这个角度理解，城市群作为中心城市及其周边联系的空间表达，很难成为实质的外交行为体。但值得关注的是，城市群作为世界经济强劲的增长引擎，已经成为全球化时代国家竞争力的身份标识。以美国东北部大西洋沿岸、北美五大湖地区、日本太平洋沿岸、欧洲西北部地区、中国长三角地区为例，作悬所在国人口与财富聚集区，其已经重构了世界经济多极格局的主体表达。就功能属性而言，城市群也已成为国家经济实力的有机组成部分和国际交往的重要场域，是一国硬实力和软实力的综合象征，为国家总体外交和国

4、际影响提供支撑力量。在此意义上，有学者将打造区域经济增长极视作内陆城市发挥外交影响的有效模式。也有学者直接使用了城市群外交的概念，认为城市群作为涉外经济活动的节点，与城市等次国家行为体一样具备外交功能。现代意义上的城市群主要被用来形容人口组群和城镇组合出现的城市密集区，表现为大城市的连绵呈现、人口的聚集和商业经济的繁荣。事实上，13世纪欧洲波罗的海沿岸就曾出现以吕贝克为核心不断壮大形成的城市群落汉萨同盟，它由一系列北德意志波罗的海沿岸城市构成，同盟内的城市实行商业互利，对外则以同盟身份进行海外贸易、商业活动、外交缔约和军事保护。在这之前，莱茵河流域和土瓦本地区的城市也曾形成过类似的城市同盟，反

5、映了中世纪欧洲商业的繁荣和市民阶级的活跃。因此，除了城市功能的自然延伸，城市群功能也可以搭载于城市之上，作为一种集体身份和组织形态对内部成员和交往对象发挥独特影响。近代民族国家的出现消解了城市同盟的权力结构和表现形态，但城市间的联系从未割断，而是随着人口流动与产业升级出现了更复杂的协作效应。20世纪初期，美国相继出现大都市群（区、带）现象，标志着城市化步入成熟期并带动了其他国家的效仿。以欧洲煤钢共同体为例，以跨国城市群和共同市场为载体的煤钢链群体直接推动了欧洲复兴和一体化进程。进入20世纪70年代，通过政策驱动打造以大都市圈为形态的城市链群体成为主要发达国家实现国家发展战略目标、影响国际权力分

6、布、提升全球竞争力的重要手段。与此同时，在城市化与全球化的叠加影响下，城市因无法有效解决人口激增、环境污染、传染病蔓延、经济差距拉大与社会不平等问题,试图通过国际城市网络的交流与协作拓宽城市活动渠道，形成涵盖产业协作、公共卫生、环境保护、社会网络、民间交往等多领域、多层次的外交网络。其中,如何推动城市间有效的区域行动，避免城市主体在参与全球议程时出现同质化竞争与无序行动也成为学者们关注和研究的重点。至此，我们加深了对城市群外交功能的认知：实践中新的发展联系和共同挑战赋予了区域地理空间复杂的社会功能，城市协作成为具有特定功能的行为主体通过弥合城市政策与国家治理的缝隙，为区域与全球治理提供实践支撑

7、，也成为国家形象传播的重要窗口。将城市群的外交功能在城市外交的基础上加以明确，有助于厘清国际城市网络蕴含的多层次结构，解释城市群超越城市网络主体结构的有效行动，和作为国际交往新主体通过区域、跨区域、跨国家的制度连接实现地方政策的制定。探索城市群在建设开放型经济与参与全球治理进程中如何更好地发挥区域协调、基层治理、开放合作的功能，在推动理论研究和政策分析方面也具有积极意义。综上所述，从学理性、实践性、政策性出发，城市群作为一种特殊的城市网络和治理主体可以成为公共外交的研究对象，即空间集聚的城市群落基于中心城市的国际影响、功能辐射与区域协作，在参与全球产业分工、社会治理、民间交往中形成与其他国际行

8、为体之间的关系及互动过程。作为实践导向的行动主体，它与行政引领的城市外交相辅相成，共同成为国家总体外交的有机部分，丰富了国际城市网络的层次和次国家外交的研究内容。空间聚合的城市以集体身份在国际交往中被识别，其动力机制复杂且不断演化。人类自进入社会化生产生活，聚集就成为生产力进步的重要属性和特殊诱因。城市群是城市化发展的必经阶段，在全球化时代的表现值得关注。城市已经弱化国家的界限成为全球议程重要的参与者，并形成复杂交织的城市网络。值得关注的是，针对全球问题的有效行动正在加速这些城市网络的成熟与分化，城市外交的格局与样态也在改变。在治理有效性目标的影响下，国际社会在赋予城市全球治理行动者身份的同时

9、，也十分重视区域性城市网络的学习能力和协作行为。城市所面临的人口、污染、传染病、发展不平衡等问题早已超越行政区划，在更广范围考验地方政府的治理能力。除了在广泛的多边议程中学习与分享，城市发展还需要在区域治理中形成协作效应，这不仅是国家治理的有机部分，也与全球治理在目标与内容上契合。国际城市网络在二战后随着城市间跨国交往的密切而蓬勃兴起。在日趋复杂的网络图景中，城市以各种形态连接起来。近三十年来，城市网络除了展现城市间密切的跨国家交往行为，在生态、文化、健康、交通等社会发展领域，网络本身的结构性和能动性正在显现，成为国际多边议程中的新兴行为体。欧洲健康城市、亚洲健康城市联盟等都是基于世界卫生组织

10、的区域性城市网络实现的，这不仅成为世卫组织健康城市总目标的有机组成部分，促进了地方卫生议程与政策交流，也催生并培育了地方发展理念。城市群作为更小单元的城市网络在地方决策中发挥连接全球议程、国际关系、国家政治和地方政策的结构功能，既包括落实全球多边议程中的区域治理思想，也包括地方实践经验在国际层面的示范和学习。城市群作为要素集聚和功能整合的地域单元纳入全球分工与治理网络，离不开国家意志的支撑。从发达国家的经验来看，在经济社会发展空间与动力发生深刻变化的历史阶段，中央政府都试图通过整体规划赋予城市更多的发展自主权，将地方利益和区域动力融入国家发展规划，推进均衡的国土开发利用，满足治理体系现代化要求

11、，合理分担部分国家职能，实现经济社会可持续发展的国家整体战略目标。以城市群建设引领城市化浪潮是世界范围内发达国家的普遍选择。美欧地区的超大规模城市群最终都形成了具有鲜明层次的城市体系或多主体支撑格局，在空间规划上带有明显的国土均衡开发的意愿;在功能布局上则体现了整体设计的战略性和前瞻性。即不仅在国家治理中承担实质性的发展责任，也在国际竞争和全球合作领域成为更具包容度和发展活力的地域单元。在这一过程中，国家意志加速并优化了城市资源的配置，深刻影响了一国的制度表现和际影响力：其一，持续发挥中心城市聚集大型跨国公司、金融机构、国际组织与国际移民的能力，深化其创新驱动、跨国交流和国际服务的核心功能;其

12、二，强化政策扶持在功能外溢、空间分区、资源整合与治理协调方面的效用，提升中心城市所在城市群的人口承载力，优化基础设施和配套服务，围绕高质量发展目标统筹国际国内两种资源和市场;其三，依托中心城市的辐射影响构建面向国际竞争与全球合作的城市体系，探索并培育具有国际竞争力的制度新优势和治理新范式，在全球治理理念与范式转型进程中提升综合国力和国际话语权。经济全球化推动现代产业朝着专业化分工和复杂性生产的方向发展，它形成的产业链和价值链体系将城市功能提升至全球协作的层面，但其需要的支撑平台并非个体城市能够承担。在具有高水平协作性质的高端设备制造、现代信息产业、创新科技与文化教育等领域，从研发、生产到服务，

13、多产业的交叉融合都需要更具规模和效率的要素集聚和获取/提供公共服务，这推动了城市群落内部的聚合力与整体的对外开放。城市群在国际生产协作体系中发挥了产业功能互补、社会资本网络化和制度安排创新的作用。首先，成熟的城市群内部有序分布着多样化的产业类型，个体独立又彼此互补，形成优化集聚的空间架构和产业链条，不同产业链条在知识外溢和技术推动下进一步交叉融合，持续推动全球产业分工朝着更专业、更互补和更具创新性的方向发展。其次，城市群所提供的网络化结构为国际生产协作提供最具黏性的支撑，对内能够通过知识扩散和优势互补构成密集的社会资本，对外成为最具效率的体系支撑。再次，城市群内部的制度共识基于高密度的横向互动

14、产生，在这种由不同生产部门、公共组织、跨国公司或人员自愿协调合作组建的关系中，能够为国际生产协作体系提供低成本高效率的公共产品。除了国际组织的驱动和国家竞争的意志，将城市群纳入全球治理行动优先序列的主动性更多来自城市应对自身发展问题时的迫切性。城市处于各类发展问题的前沿，也作为重要的权力主体活跃在国际社会。对解决城市问题的共识和有效行动的需求，正在各领域塑造着人类的共同命运并构建新的区域认同。“城市病”的出现加重了中心城市的成长负荷，城市治理的复杂性也为城市合作提供了契机与动力：在由生产联系、资源配置、人口流动、环境影响构成的横向关系中，城市在生产网络和公民社会的影响下主动选择互惠协作，持续推

15、进城市化的开放性和包容度。城市群提升了国际城市网络中地区公共物品的供给和公共服务的均衡性。一是城市群可容纳更高密度、更多样的人口，这将进一步促进生产集聚、贸易联系、文化交流和技术创新，成为生产力与社会秩序变革的核心地带。二是公共物品供给的规模化增强了地方决策在国际城市网络中的行动力。在网络学习中，地方政府即便扩大了决策视野，但资源配置能力依然有限,城市群的规模效益有助于弥合这种差距，也避免地方决策间的相互掣肘。三是作为集空间性、效益性、社会性的域内城市结合体，城市群的内部信任和协作态度更趋牢固。沟通成本的降低有助于强化网络内部的激励与监督关系，推动区域性公共物品的增长和协作关系的形成。四是城市

16、群所构成的横向网络更容易在广泛的国际社会与非政府行为体间形成互动关系，通过共同规划、人才流动、资源共享提供的知识网络和社会资本使个体城市既拥有难以独自获得的知识、技术和资源，又有利于带有示范属性的知识通过网络扩散，还可增进行为体在不同层面的黏性，为既定的共同目标而相互团结。城市群外交主要体现为城市群在公共外交领域日渐增长的影响力，包括区域治理的示范性、社会制度的影响力、经济增长潜力和国际交往能力，具体体现在发挥国际大都市的辐射影响、提升城市对外开放水平、聚合国际城市网络、增强国家的国际竞合能力、促进全球发展议程落地等方面。以当前具备国际影响及发展潜力的大城市群为例，基于不同的核心功能，城市群所具备的外交功能呈现综合性和差异化，对其进行分类有助于我们加深对城市群外交功能的理解（见表1）。当前世界主要大城市群的国际影响拓展了“城市外交”的理念和内容。通过中心辐射影响、集群带动或多中心网络等不同发展形态，城市群在政治交流、产业发展、交通枢纽、人员往来、科技创新、文化创意等方面整体提升了域内城市参与国际交往的能力，也成为国家参