生态系统碳汇的法律概念及其权利构造.docx

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1、生态系统碳汇的法律概念及其权利构造摘要在碳中和持续推进背景下，由林业碳汇、草原碳汇、海洋碳汇等环境要素碳汇转向生态系统碳汇已成发展趋势。保护碳资产和碳汇收益，推动碳汇交易运转必须在法律层面确认生态系统碳汇权，而碳汇法律概念混淆致使确权困难。生态系统碳汇权蕴含着独立的碳汇价值，无法依附于林权、碳权而存在；且生态系统碳汇与环境要素碳汇既是“集合-单元”式关系又是涵摄式关系，法定生态系统碳汇概念不仅能形成独立的生态系统碳汇权，亦能够为环境要素碳汇概念法定提供范式。生态系统碳汇确权面临法律属性不明、收益主体不明和具体内容模糊等问题。确权的路径在于：首先，明确生态系统碳汇的法律概念为“生态系统碳汇，即经

2、营管理者通过实施自然资源创造、管理和保护，在该生态系统中获得吸收温室气体的碳汇容量的总和。经核证后，经营管理者获得可交易的生态系统碳汇，并依法享有对其占有、使用、收益和处分的权利其次，判定生态系统碳汇作为一种容量具备无形财产的属性，生态系统碳汇权属于财产权的范膝；碳汇经营管理者为权利主体享有收益；权利内容包括主体通过经营管理行为占有生态系统碳汇，能够对其进行交易、质押、抵债,且主体的处分权应受到严格限制。最后，应当在应对气候变化法和其他专门法中合理纳入生态系统碳汇的内容，形成“从集中到分散”的入法路径。关键词生态系统碳汇；法律概念；权利构造中图分类号D912.6文献标志码A文章编号1(X)2-

3、21(M(2024)()5-(X)92-10DOI:1().12()62cpre.202312152021年中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要(简称“十四五”规划)首次提出“生态系统碳汇”的概念，指出，“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，提升生态系统碳汇能力。”2021年10月发布的国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知进一步提出，通过强化森林资源保护、提高森林覆盖率的方式来提高生态系统质量和稳定性，提升生态系统碳汇增量。2023年自然资源部、国家发展改革委、财政部、国家林草局联合印发生态系统碳汇能力巩固提升实施方案，指出“生态系统碳汇即

4、森林、草原、湿地、海洋等生态系统从大气中清除CO2的过程、活动或机制”。在项目实践方面，呈现林业碳汇、森林碳汇为主，草原碳汇、海洋碳汇、湿地碳汇为辅的“多点单面”格局。自2021年后，系统性的碳汇项目推进有了长足的进展，在环境科学、环境经济学领域表现尤为突出。相关研究或从陆地生态系统角度出发，探讨陆地生态系统碳汇之提升1;又或研究特殊区域生态系统碳汇之估算2；再或聚焦于生态系统碳汇的核算路径等内容3o回归环境法学研究的视角，亦有研究认为环境要素立法仅关注环境的具体方面，而不是将其作为一个整体，未能尊重和保障国土空间内各种环境要素共存交织所形成的静态秩序和动态构成，应注重系统治理规则4。这一观点

5、与碳汇从环境要素碳汇发展为生态系统碳汇的趋向不谋而合。伴随着碳达峰、碳中和的持续推进，政策法律化是中国“双碳”法治发展的重要手段，即将一些经过实践检睑、比较成熟和稳定、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上升为国家的法律、法规，赋予这些政策相应的法律效力和国家强制力。碳汇领域从单项环境要素碳汇发展为综合性的生态系统碳汇将成为必然趋势。伴随着环境科学发展、环境经济学核算手段提升，亟须立法完善，通过法律机制解决碳汇相关确权问题，确保碳资产得到依法保护，规避资产流失的不良后果。1明确生态系统碳汇概念及构造权利的需求碳汇项目的实施规则包括项目基准线的测定、项目额外性的证明、项目社会经济和环境影响评价、独

6、立于项目的第三方审核,以及项目实施过程中的定期核查等5,其实施规则十分复杂,仅靠政策制定和行业标准约束很难有效保障项目的规范实施，需要完善的法律制度保驾护航。此外，明确生态系统碳汇的概念对于“双碳”目标和巴黎协定下国家自主贡献承诺的履行具有重要价值。目前中央层面碳汇的专门立法中，国家政策难以统领各领域、各层级、各方面的碳汇项目与碳汇交易。一些地方尽管已制定省级碳汇专门立法，或在气候变化应对立法中纳入了碳汇内容，但仍然不系统不全面，未能明确统一碳汇权利及其资格证明的名称，也不能将多种环境要素碳汇与市场交易项目有机统一，严重阻碍了碳汇交易的正常运行，使碳汇减碳的功能大打折扣。在环境科学与环境经济学

7、研究的基础支撑之下，生态系统碳汇在中央层面统一法律概念已具备条件。明确相关权属，不应当仅局限于政策名称，还应将巩固提升生态系统碳汇能力的要求内化为立法，并进一步形成制度合力。因此，加快国内生态系统碳汇能力巩固提升的法治化进程变得更加必要和迫切6。从法律的角度延伸思考环境保护的问题，新型的环境工具在立法时亦应当对实施效果作预测与考量，反向推敲这一工具的法律制度设计究竟采用何种路线最为合理。综合来看，生态系统碳汇相关立法首要亟须解决的问题集中在法律概念未确认和相关权利未形成两个方面，而这两者问题互为因果且相辅相成，其关系构成和逻辑展开可以分为以下3层面来论证。1.1.立法缺失明确的碳汇概念生态系统

8、碳汇概念究竟为何，首先应当厘清碳汇的准确概念。中央法律法规层面尚未专门对碳汇进行专门规范，仅依靠规范清洁发展机制以及碳排放交易的两部部门规章（国家发展和改革委员会、科学技术部、外交部、财政部令第11号，生态环境部令第19号）以及一部部门规范性文件（发改气候（2012）1668号）来指导和规范全国碳汇交易，“林业碳汇农业碳汇”“草原碳汇”等名称及其具体概念也没有在法律上明确。碳汇法定概念的缺失导致规范性文件和工作文件中对于碳汇的概念表述不一，相关权利的理论认知也存在重大矛盾。以林业碳汇为例，国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见(国办发(2016)83号)认为林权中包含林业碳汇的内容，不将林业碳

9、汇视作独立存在的概念；但最高人民法院关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见(法发(2021)28号)则将林业碳汇表述为林业涉碳权利的一种，广东省林业厅、广东省财政厅关于印发2015年省级森林碳汇林抚育专项资金预申报指南的通知(粤林财(2015)17号)则将其表述为森林碳汇等近似的概念。尽管政策动态已导向生态系统碳汇，但在生态系统碳汇概念方面也存在此类问题。2021年国家发展改革委规划司在官网上发布“十四五”规划纲要名词解释之185，将“生态系统碳汇”定义为：生态系统碳汇是指生态系统从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。通过植树造林、森林管理

10、、植被恢复筝措施，利用植物光合作用吸收大气中的二氧化碳，并将其固定在植被和土壤中，从而减少温室气体在大气中的浓度。而海南省地方工作文件海南省科学技术厅关于调整2023年省重点研发专项“揭榜挂帅”“海南蓝碳生态系统温室气体及生态碳汇测算、国际化评估及标准”项目榜单要求的补充通知中将近似概念表述为“生态碳汇”(琼科函(2023)226号)。“法律概念是法律规范的基础，也是进行法律思维和推理的根本环节”7。理想的法律体系需要概念表达的统一和规范,而碳汇相关法律概念没有统一是伴随着碳汇项目发展的历史遗留问题，至今没有得到妥善解决。一方面，从理论研究的成果分析，既有成果中对碳汇的定义尚未形成广泛共识，甚

11、至对于碳汇究竟是物还是准物、抑或非物而从属于交易活动行为皆无定论，且当前研究中的概念定义较为简单，既不符合法定概念界定周延的要求，也很难满足碳汇项目管理实践的需求。在这种情形下，多地方文件中迸发了“碳汇产权”“涉碳权利”等多种多样的说辞，实践中亦涌现“碳汇证碳汇权证”乃至“碳汇产权证”等似是而非的交易证明。碳汇法律概念的模糊性将导致理论中构造出的生态系统碳汇的内容及相关法律关系千差万别。另一方面，明确的生态系统碳汇法律概念，理应阐明生态系统碳汇权利的主体、客体为何及权利的具体内容。碳汇法律概念混淆必然导致碳汇确权乃至生态系统碳汇确权面临困境，在权利构造之前应当对生态系统碳汇的法律概念予以拟定，

12、才能对生态系统碳汇权予以合理架构，达到保护碳汇资产利益、实现碳中和的最终目的。1.2生态系统碳汇确权的必要性近年来，将碳资产与碳汇收益作为企业资产使用已在市场经济中屡见不鲜。碳资产是指在强制碳排放权交易机制或者自愿减排交易市场下，产生的可直接或间接影响温室气体排放的配额排放权、减排信用额及相关活动8。在碳汇领域中，碳汇交易形成的核证可交易部分属于碳资产的范畴。碳汇收益是指在碳汇相关活动中产生的收益，相关活动除常规的碳汇交易外，实践中还包括碳汇质押贷款、碳汇保险、碳汇收储、碳汇金融产品等系列内容。由于当前法律中没有明确碳汇的财产属性，亦未对碳汇权作出相关规定，部分学者及司法实践将“碳汇交易”视为

13、一种法律行为9,试图以“行为论”突破碳资产和碳汇预期收益无法可依的困境。这种理论的依据是，1992年联合国气候变化框架公约（以下简称公约）提出，“汇”指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制。由于公约将碳汇的概念表述为“是指通过植树造林、植被恢复等措施，吸收大气中的温室气体，从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制”，这一定义将碳汇视为一种交易活动，继而在这种语境下对碳汇制定法律规范的目的在于规范碳汇交易的行为。碳汇项目的目标是将实施项目所获得的增汇量与碳排放量在交易市场上进行折抵，以履行减碳义务或获得收益。在这种行为论的逻辑语境下，存在两个难以破解的问题：第一

14、，如若将碳汇交易定位为一种行为，则产生“只要做出了交易即产生了碳减排量”的误区。事实上，从产生碳汇到实现碳减排是一系列多环节的活动，并不能通过一个简单的交易行为产生预期的法律后果。笫二，如若将碳汇这一行为、过程、活动纳入碳交易市场，则无法解释碳汇行为与碳资产财产之间的关系。在实践中，多数主体已使用碳资产进行质押、抵债，在市场中赋予了碳汇财产化的可能性。尽管法律对于新型权利的确认十分审慎，但通过立法确认碳汇权或生态系统碳汇权的需求由来已久。早在2011年部分学者已对碳汇是否确权、如何确权做出研究10T2,近年来碳汇项目实践对于碳汇确权的需求更甚。浙江省、福建省已发放使用碳汇权证，多个地方性法规中

15、已出现“碳汇权”或“碳汇产权”的表述。从研究到实践中，肯定碳汇杈的观点占主流，但是对于碳汇权乃至碳汇的性质为何尚存争议。除前述碳汇行为论之外，更为常见的理论与实践是碳汇财产论，即将碳汇视作无实体物财产。以碳汇质押贷款为例，质押贷款的必要前提为琰汇可以作为抵押物并在其上形成质权。2023年安徽省凤阳县农商银行发布林业碳汇权质押贷款管理办法,明确规定林业碳汇权证可质押，可见该办法既承认碳汇权又明确碳汇权的财产权利属性。在裁判“认购碳汇”的司法案例中，承担碳汇认购责任可理解为被告人/犯罪嫌疑人砍伐树木致使被破坏资源蕴含的碳资产造成财产性损失，因此，法院判决其购入对价的碳资产形成替代性修复。可见，碳汇

16、项目中对于碳汇的财产确认实践先于理论，对于立法确认碳汇权十分迫切。构造碳汇权，尤其是在当前“双碳”发展的语境下，构造生态系统碳汇权是保护碳资产、碳汇收益乃至保障碳汇市场运转的必经之路。本研究认为碳汇具有财产属性，此观点在后续生态系统碳汇概念拟定和权利构造中展开论证且一贯之。碳汇财产论将在未来碳市场中成为既定事实，而财产碳汇属性和其上形成的财产权尚未被法律确认，实践中诸如企业破产清算程序中对碳资产的处理、碳汇质押贷款、碳汇预期收益出质乃至碳汇金融产品均暴露于无法可依的风险之下。在法律未能将碳汇确权的情形下，碳汇、碳汇收益和碳汇相关活动均无法进入中华人民共和国民法典（以下简称民法典）财产权规则的保护范畴之中，仅靠交易规则与交易合同的约束，伴随着交易市场扩大、主体多元化发展和交易规则趋向繁复，碳汇领域必将存在大量争议和纠纷。中国应尽快推进碳汇权利确认，确保相关主体碳汇权益受到侵犯时，能够依法请求