会计准则制定权的争夺：理论分析与中国实际.docx

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1、会计准则制定权的争夺：理论分析与中国实际关键词准则制定权：利益集团：准则的供应：权力之争摘要学术界对会计准则制定的探讨主要臾中丁准则制定过程和准则的经济后果，通常假设准则制定机构是单个利益集团，不涉及不同准则制定机构之间的权力之争。本文从准则制定的两种理论动身，阐明不同准则制定机构是以自身利益为标准行事的，它们之间的权力之争构成了准则供应的竞争。基于中国现实的分析表明，准则制定机构间的确存在微妙的权力之争。文章的最终是本文观点的总结以及此次探讨的局限。信息不对称在现实世界中普遍存在.防止信息不对称的管制对会计行业产生了巨大膨响。本文将运用术语“准则制定”来表示不同规则和管制的建立.一、问题的提

2、出：准则制定的两种理论管制的公共利益理论认为，管制是公众对订正市场失灵的需求所产生的。在这理论中，准则制定机构或准则制定者被假定为大公无私者，它尽力通过管制使社会福利最大化.因此，准则制定行为被认为是制定成本与信息不对称改善后所带来的社会收益之间的权衡。这i理论所存在的问题不仅在于准则制定者事实上难以确定恰当的满意公众需求的管制数殳，而I1.在于它忽视了准则制定者的动机。由于社会公众和立法机关监督准则制定机构以公共利益行事的实力是很微弱的，这就形成一种可能：准则制定机构将以自身利益为标准行事，而非按公共利益制定准则。公共利益理论的局限导致了准则制定的另种理论一一利益集团理论的出现。利益集团理论

3、认为，一种行业是在各种利益集团的存在下运行的，这些利益集团会为准则的不同数量、类型、性质和程度向准则制定机构游说，它们构成准则的需求者。准则制定机构作为准则供应者,它试图在使自身利益最大化的同时，平衡利益集团各方的需求。事实上，利益集团理论认为准则是种商品，它既有需求也有供应。利益集团理论能较好地说明准则实际制定过程，比公共利益理论能更好地预料准则的实际运作。但是，利益集团理论在把准则看成是商品、不同的利益集团构成准则的需求者而I1.它们通过游说绽开竞争的同时，却把准则的供应者一一准则制定机构简化为一个利益集团，即准则的制定过程是一个供应者一多个需求者的供应垄断模型。而事实上，无论是一国内的准

4、则制定还是国际间的国际准则制定，准则制定者都不是只有-种声音，不同利益集团要么干脆构成不同的准则制定机构，要么置身于同一准则制定机构内但却主动谋求准则制定的主发言权。本文的探讨招集中于前一种情形，即存在若干不同的准则制定机构，各自代表不同的利益集团，彼此都谋求扩张准则制定权力，由此构成了准则供应中的竞争。二、准则制定权争夺：准则供应的竞争准则的制定过程不仅有准则制定机构与作为准则需求者的不同利益集团之间的多次博弈，即准则供需之间的竞争，而且还有不同的准则制定机构之间的多次博弈，即准则供应的竞争.从制度经济学的视角谛视准则与准则制定，我们可以将准则视为项主要用来规范和约束企业会计信息加工、供应的

5、制度支配，准则制定（制订新准则或修订已有准则）则可以看成是制度变迂的供应。由此动身，准则制定机构就成为发起制度变迁的“主要行动集团”。从目前各国会计准则制定的实践来看，不难发觉事实上参加准则制定的主体只有两种类型：政府机构与民间组织。这两种“主要行动集团”在参加准则制定一一供应制度变迁的供应时，各有不同的成本与效益分布。政府机构制定准则的成本耍低下民间组织.政府机构不仅可以轻易地取得准则制定所须要的各种资源，而且可以凭借暴力优势强制推行制定的准则。但是，政府机构本身不能获得所制定准则的现实收益，因为政府机构的“收益”是政绩和良好的社会主潦评价.由丁准则制定本身不能对政府机构产生足够的利益激励，

6、因此，政府机构自动发起制度变迁、增加准则供应的动力不足，表现在该政府机构权力范围内的准则拖延供应或供应不足。但是，准则制定本质上是一种管制权力，管制权力能干脆增加政府机构限制的资源和财宝，所以政府机构具有在广度上维护和扩张准则制定权力的冲动，在面临其他政府机构的压力时，会利用准则制定为防线，主动增加准则的供应。民间组织主要指会计职业组织。从当前各国的实际状况来看，存在多种会计职业组织，如会计学会、注册会计加协会等等.但从历史发展和各国实践来看，通常都是注册会计师协会对准则制定最为关注，从而民间准则制定机构（以下简称民间机构）由注册会计新职业组织主导，并主要代表注册会计师行业的利益。由于准则制定

7、能够降低注册会计师行业的交易皴用一一既定的准则（会计或审计准则、对上市公司接受审计的要求）不仅能使注册会计师执业效率提高，成本降低，而且可以降低执业风险，并为行业自身供应法律爱护。从这一意义上讲，注册会计新职业组织会主动影响民间机构，要求增加准则的供应。而就民间机构自身利益而言，准则制定权力意味着公众的重视、足够的资金、崇高的威望，这使得民间机构也有维护和扩张准则制定权力的冲动。当政府机构试图对会计职业组织进行管制性干预、收回民间机构准则制定权力从而降低甚至取消会计职业组织的增加潜在收入或节约交易费用的来源时，民间机构会增加高质员准则的供应，利用准则制定为防线来爱护原有的利益范围不受侵蚀.正因

8、为不同的“主要行动集团”（准则制定机构）在发起制度变迁（准则制定）时有上述不同的成本与效益分布，所以它们不行避开地会绽开针对准则制定权的争夺，以使准则制定能增进本集团利益。而作为准则制定权的详细指向，准则的供应必定是不同准则制定机构之间多次博弈的产物。换言之，不同的准则制定机构困绕准则制定权的争夺就构成了准则供应的竞争。在不同的权力配置方式下，准则制定机构间的博弈以及准则供应的竞争是迥然不同的“1 .准则制定权力的纵向配置：政府机构与民间机构的博弈在英美法系国家里，准则制定权通常由政府机构转授予民间组织，民间组织组成准则制定机构，享有准则制定的起草、制订和颁布等权力,而政府机构依旧保留审查监督

9、或段终推翻权。为了应对来自政府机构的压力，爱护既有的准则制定权力，民间机构通常会改组机构，使其具有更为广泛的利益代表性：优化制定程序，以增加准则制定的透亮度、科学性以及加强与政府机构的沟通：加快准则制定及其相关理论探讨。上述努力无疑会增加而质量准则的供应，从而强化全社会对由民间机构制定准则的路径依靠，这对民间机构保有准则制定权非常有利。但与此同时，由于顾忌所制定的准则有可能遭到政府机构的推脑与干预，从而严峻损害其权威，民间机构准则制定不行避开地会考虑政府机构的立场。而试图在其所代表的各利益集团的利益和政府机构的宏观经济政策之间找寻平衡点的努力，使得准则更加冗长，准则程序的拉长也将延缓准则的供应

10、。2,准则制定权力的横向配置：不同政府机构之间的博弈准则制定权力的横向配置是指不同的准则制定机构共享不同领域内的准则制定权，各自拥有该领域内从起草到监惇的全部准则制定权力。横向配巴主要在大陆法系国家中较为常见，通常的表现形式是不同的政府机构依据立法机关的授权分别享有会计（审计）准则、最低披露要求、上市公司接受审计要求等准则中一种或若干种的制定权。但是，有关的政府机构未经立法程序不得随意变更准则制定权，这就确定了政府机构之间不会出现准则制定权的干脆让渡。由于准则之间存在着亲密关联，准则与准则之间必定存在重登的部分，这部分准则所规范和约束的内容是指向相同的时象,假如缺乏协调，在若干政府机构共享准则

11、制定权的权力配置格局下，不同准则制定机构就必定在此发生冲突，绽开准则制定权的争夺，双方都会倾向于增加准则供应，并在各自权力范围内强制推行，从而最大程度地置萩法定权力空间并以此挤压对方的权力空间。在此基础上，由于政府机构的准则制定是一种管制权力，出于扩张管制权力以此增加限制的资源和财宝的动机，不同的准则制定机构都会试图谋求争夺与本权力范围内的最相关或最相像的准则制定权。但由于立法机关对行政权力配置的刚性约束，要争夺其他政府机构的准则制定权不能通过干脆发布与该机构相同种类的准则进行准则供应的竞争，只能通过在本机构权力范圉内大量发布并推行与上述准则类似的“替代”准则来争夺准则制定权。昔代准则的出现会

12、对法定准则的制定机构产生极大的压力，它必定会加快准则制定，增加高痂量准则的供应，以此来有效防丑来自其他政府机构的权力扩张1三、中国的现实：财政部与证监会的微妙关系依据有关的法律、行政法规，中国的准则制定权目前的支配是:会计制度、会计准则的制定机构是财政部会计司（虽然我国成立了财务会计准则委员会，但该机构实质上是个顾问询问机构，并口依旧由财政部会计司的技术专家主导）:审计准则的制定机构是中国注册会计师协会，而中注协隶属财政部并由后者主管：除此之外，上市公司的审计要求、上市公司应予披露的信息和信息披甑应当要遵守的标准的制定权则归属证监会。由此可见,准则制定权主要由财政部与证监会共享。不难发觉，中国

13、的准则制定权是一种横向配设的格局，在此背竞卜.，部会之争在所难免“I.利益动机与学问存量中国资本市场的长足发展使得准则与证券监管的关系日益亲密。无论是财政部制定的会计准则、审计准则还是证监会制定的信息披露准则，其规范和约束的客体都是上市公司或主要与上市公司有关。尽管部、会准则规制的对级所至叠，但由于两机构准则制定的利益动机迥然不同，这成为部、会权力之争的税由之一。财政部准则制定的动机不仅仅在于提高会计信息的相关性与牢掌性，更为重要的是，财政部作为国家财政收支和国有资本金基咄工作的主管部门在制定准则时，不行避开地隘含了会计信息应符合国家宏观经济管理的要求，准则应当有利于稳定并提高国家财政收入、保

14、障国有资本保值增值的目标期望。而证监会所持的立场则是会计信息应当增加资本市场和上市公司的透亮度，为资本市场的稔定与发展服务，准则制定理应规范信息披露行为，爱护投资者合法利益。不难发觉，两者的利益动机存在差异。两个准则制定机构不仅利益动机存在差异，而且学问存量也彼此不同。财政部官员和技术专家的学问存量主要属于大陆法系，受有中国特色的会计思想的影响，坚持会计应服芬于宏观经济管理的须要，顺向于会计制度与会计准则并重、准则制定应与其他宏观经济政策协调的准则供应模式：证监会的仃员和技术专家大部分都有海外（特殊是美、英、香港）留学背凫，学问存量主要属于英美法系,他们受英美资本市场股东利益至上的思想影响，强

15、调准则制定应维护股东利益,从而在准则制定和准则国际化的立场上较为激进。利益动机和学问存量上的差异使得两大准则制定机构时准则与准则制定的理解出现分歧，彼此间协调的难度加大，导致部会间围绕准则制定权特殊是上市公司准则制定权产生了微妙的权力之争。这种权力之争干脆体现在准则供应上的竞争.2 .部会间准则供应的竞争1993年5月，中国证监会成立。6月，证监会发布了公开发行股票公司信息披露实施细则（试行）凯起先行使规范上市公司信息披露的准则制定权。在此之前，财政部已于1992年底发布了基本会计准则，并于1993年制定了10余份分行业统一会计制度.就证监会1993年信息披露实施细则关定期报告的规定来看，尽管

16、此前企业会计准则基本准则已经专设一章对财务报告做了特地规定，但证监会的准则制定事实上并没有与基本准则内容连接，基本上是另起炉灶。部、会在准则供应上的竞争初乐端倪，基本准则颁布后，财政部加快了准则制定的步伐，1994年2月起接连发布详细准则的征求看法稿，1996年初完成了准则征求看法工作，但财政部基于“会计规则是救火队”的相识并没有按原支配在1997年初起先执行已完成征求看法的详细准则。从1992年底基本准则出台到1997年第一项详细准则正式实施，近5年的时间里财政部会计准则的供应出现真空。在此期间内，证监会制定并颁布了S公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则加其中第2号年度报告内容与格式以及第3号中期报告的内容与格式3（财政部的企业会计准则一一中期报告直到2（X）1年11月才正式发布，比证监会的准则整整迟/7年）在某种意义上起到了详细准则的替代作用。尽管在这一时期，证监会在上市公司信息披露的准则供应上取得了优势，但是由于证监会的