中国财政转移支付.docx

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1、中国财政转移支付“转移支付”，本来是个专业财经名词。但最近这些年，它竟然成了网络热词。在互联网上，围绕着哪些省京到转移支付多，哪些省京到转移支付少的讨论,总是很多.但是关丁转移支付到底是怎么来的，可以用于什么用途，和不同地域的经济发展实际上是什么关系，却很少有严肃的介绍。转移支付到底有多重要？转移支付到底影响了什么？我尽量:用最简单的逻辑讲这件事。转移支付是怎么来的？什么是转移支付？很多人顾名思义，以为那就是发达地区把钱“转移”给欠发达地区。这种认知当然不能说完全没有道理，但其实并不严谨。从定义上来说，转移支付是中央绐地方的，不是A地区给B地区的，所以每一个省都会交到中央的转移支付。我们来看下

2、面这张图。这是对分税制下中国财政收支的个极简的示意图。在中国，政府实际的收入来源主要包括以税收为主的一般收入（也包括行政事业性收费等），以卖地收入为主的地方政府性基金收入（也包括民航发展基金等其他基金类收入），以及发债收入（包括中央债务和地方债务）税收、卖地和发债是主要的财源.国有企业可以给中央和地方贡献“国有资本经营收入”，但占比很低（2022年不到6000亿，因为国企的财政贡献主要以税收方式而非利涧上交方式体现），中央政府性基金收入占比也很低（2022年4000亿出头），所以这两块就不在表中列出了。中央政府实际收入主要由中央一般预算收入+中央财政净赤字（主要是国债）构成“地方政府实际收入主

3、要由地方一般预算收入+地方新增债务+卖地收入构成。这里解择一下，一般预算收入为什么会有中央和地方两类。由于中国实行分税制，所有的税收分为中央税和地方税，中央税归中央，地方税归地方.一些税种是纯中央税，比如关税、证券交易印花税，一些税种是纯地方税，如土地增值税、契税，但最主要的大型税种，如增值税、企业所得才兑和个人所得税，都是中央和地方共享桎，增值税中央和地方是5:5分成，所得税中央和地方是6:4分成。中央般预算收入主要由收到中央的税构成,而地方般预尊收入主耍由收到地方的税构成。在分税制条件下，中央在全国税收中直按拿走的部分超过了五成.2022年，中央粽收是9万亿，而地方税收是7.66万亿。中央

4、的收养比地方少一些，好终中央的般预算收入是9.49万亿，而地方的半预算收入是10.88万亿。总体来说，单就一般预算收入来说，中央大概拿走f45%左右.但是，中央实际上并不会花这么多钱。因为中央需要负担的只有“中央本级支出“（上图中粉红色部分）。中央本级支出包括四个部分，第一个部分是国防武警支出，2022年是1.59万亿，第二个部分是国债发行和利息支出，6568亿，第:个部分是中央储备支出1169亿，第四个部分是中央部门支出1.19万亿。这四个部分加起来是3.56万亿，占全国一般预算收入的比例大概是六分之一。中央预算收入+中央财政赤字2022年是接近13万亿，但中央本级支出只有3.56万亿，这个

5、差值大约十万亿，中央就以转移支付的方式给f地方。上图中黄色的区域，都是地方财政支出，但对应中央政府收入的橙色框以内的部分，就是接近10万亿的转移支付。根据现行的财政规则，f收返还（2022年为1.18万亿）是统计进入“转移支付”的.I可时，对中央财政有净贡献的省份（当地产生的中央财政收入当地获得的中央转移支付）也会收到转移支付，这些转移支付实际上也来自于本省的财政贡献（这部分转移支付的规模也超过1万亿），在将近10万亿的转移支付盘子里，真正发生了收入地和支出地的转移的，大的在8万亿到9万亿之间.2022年，全国所有地方政府实际上花掉的钱超过30万亿.“跨省转移支付”在其中的实际占比，大概是四分

6、之一强.换言之，地方政府花掉的纶大多数的钱来自于本地财政收入（包括税收收入、卖地收入和其他零碎收入）和本地债务，来自丁转移支付的比例，没有很多人想象的那么高。在“净补贴省”（给中央政府财政贡献小于获得中央政府转移支付）中，当然有个别省份（如西藏、青海等）对转移支付依赖程度极高，但多数省的财政主要还是花自己的钱，所谓“个别省份养全国”的说法，未免有夺大的成分。转移支付能做什么用？有一种很常见的说法，发达地区给中央贡献了很多税收，中央给了欠发达地区，欠发达地区拿着转移支付就去掐建设了。中西部的大规模建设，都是靠“转移支付”.这是明显的误区.地方财政，本质上有四个功能.第一个功能是“吃饭”，就是供养

7、当地的公务员和类公务员性质的事业即位，乃至在必要的时候给亏损国有企业补贴，第二个功能是“民生”，生要是教育、医疗和养老经费。第三个功能是“完成任务”，就是完成中央交办的事情，比如食品药品监管、大气污染和水污染防治等等。第四个功能是挑建设.转移支付到底是覆盖地方财政的哪些需求呢？我们来看2022年全国财政转移支付的构成。中央对地方转移支付的明细非常复杂，上面这个表已经是极简化的版本。中央对地方的转移支付，从大类上分为股性转移支付和专项转移支付两类。其中专项转移支付很清楚，就是“任务财政”，地方政府收到这个款项之后必须专款专用，完成中央交办的任务，比如环保等等。一般性转移支付，就分为很多项。我这里

8、把它简化成了四类。第一类叫均衡性转移支付，本质上是中央把各地的税收上来之后，作个再分配。均衡性转移支付是不跟用途的，地方收到这笔钱，可以任意支配，可以作为“吃饭财政”，也可以作为“建设财政”.第二类叫“共同财政事权转移支付”，这个其实在一般性转移支付里也是大头。什么叫“共同财政事权”，简单说就是教育、医疗、养老这些民生领域,具体的事地方干，但钱中央和地方一起出，所以中央要给地方转移支付。所以这一个明细项只能作为“民生财政”使用.在共同财政事权转移支付里最大头的是“基本养老金转移支付”，2022年是9278亿，这一项就占了全国转移支付的近十分之.城乡基本医疗保险补助3705亿，城乡义务教育补助经

9、费1882亿，这些都是金额比较大的细项。第三类叫税收返还和体制补助，其中税收返还占大头，体制补助占比不大就不详细解择了。总之，既然这秋是返还绐你税源地的，当然也不限制地方政府使用的用途。还有最后一类，我把它称之为“其他”。这个“其他”其实不是一项，具体分成了若干项，其中最大的一项叫县级其本财力保障机制奖补资金，2022年的规模是3779亿，它的名字就标识了用途，就是保基层运行的，所以是典型的“吃饭财政”.这里还有资源枯竭城市、老少边穷地区、产粮大县奖励、生猪（牛羊）调出大县奖励等等，但这些奖补,实际上最终的用途也是以“吃饭财政”为主。所以，这样一捋卜来，转移支付的用途就比较清楚。转移支付的大头

10、，一是保民生，二是保吃饭.跨省转移支付里真正可以用来搞建设的，基本上只有“均衡性转移支付”这一项，而且在现实中，没有任何省份的“均衡性转移支付”不拿:出一部分来做“吃饭财政”，真正可以拿来做“建设财政”就更少了。其实，超过8万亿的跨省转移支付，之所以存在，有两个原因。第一个原因也是主要的原因是肾省人口流动.育壮年劳动力是主要的税源。发达地区会接收来自中西部地区的青壮年劳动力，但中西部地区却要承担这些劳动力对应的老人甚至小孩的养老、医疗、教育成本。中西部地区的年轻人已经流出了，这些人创造的财富对应的是沿海发达省份的税收，所以中央层面必须作再分配，才能让这些地方的老人、妇女、儿童的民生服务有若落。

11、四川和河南，无论是收到的中央财政转移支付总数，还是共同财政事权转移支付数，都排在全国前两名，就是因为这两个省是大的人口净流出省.所以，路省转移支付的本质，在很大程度上不是“发达省份”补贴“欠发达省份”，而是“人口净流入省份”补贴“人口净流出省份”,从这个意义上来说，共同财政事权转移支付是有公平性的。有人说，这种情况是因为农民工没有市民化，有大量留守儿童,所以才出现这种跨省财政转移支付，所以从长远来看还是要逐渐减少这种现象，才是正途。这当然不错，但不能解择问题的全部。四川省目前常住人口和户籍人口的差值是600多万人，是不是四川省只流出了600万人呢？不然，因为四川到东部发达地区的很多人已经落户了

12、，身份证号虽然还是51开头，但户籍所在地已经变成沿海省份，他们在沿海省份已经安家J但不可能所有人都把父母和祖辈全部接到沿海省份，父母也未必M意。这些人的父母在内地，他们的税交在沿海，不通过一定的转移支付去给他们的父母辈养老，总是说不通的。所以，只要身省人口流动存在，尤其是在养老、医疗层面上年轻的沿海省份对老龄化的内陆省份的实际补贴，会长期延接下去.跨省转移支付形成的第二个原因，争议就比较大。很多地方经济相对不发达,企业少，税源也少,但是财政供养人员却并不少,这些地方的“吃饭财政”也无法自给，所以也要靠转移支付.东部省份的年轻人交r税给中西部的老年人养老，这是比较说得通的。但东部省份的纳才克人交

13、了税，去给中西部的公务员发工资，这个逻辑就没那么顺了。不过在现实中，中西部地区尤其是县域以下，公务员是最有消费力的群体,县域的种种锭饮、娱乐等生活服务业，很大程度上要靠体制内的人来消费，这部分转移支付，形成r一种变相的财友转移。“建设财政”从哪里来？再来看个数据。2017年是国家统计局及后年公布固定资产投资的绝对值,当年全国基础设施建设投资是14万亿，而均衡性转移支付只有2.24万亿，就算这年均衡性转移支付全部搞建设，没有用于“吃饭财政”，那也不到全国基建规模的零头。地方政府要搞建设，真正的财源是什么？答案很清晰，卖地+发债.2010年到2022年，全国历年累计的均衡性转移支付是20万亿，而同

14、期地方政府性基金收入是75万亿，其中土地出让金收入是65万亿，是均衡性转移支付的三倍多。2015年起，财政部公布地方的表内债务规模.，（所谓表内债务，就是体现在政府财政报表里的债务，地方政府很多通过国有企业、城投公司等平台发行了城投债等债务在财政报表之外，地方政府给的是险性担保，称为“表外债芳”）2022年年底，地方政府的表内债芬较2014年净增了19万亿，同期地方政府卖地收入48万亿，而全国均衡性转移支付不到16万亿。事实上，在过去一段时期，地方政府提供隐性担保的表外债务也在升高。H前来看，地方政府的表内债务和表外债务的余额大约已到了70万亿的规模。天量举债，才是大规模基建的主要财源.然而，

15、负债+卖地的模式，当下己经难以为继，这必然带来一系列连锁反应.地方政府债务分为三类，一类是一般债务，相当于中央政府国债，借钱用于政府运营，靠未来经济增长税收增加来还款，由于对经济增长没有太高预期,地方政府的一股债分发行星并不大。发达地区政府相对比较能发股债券，中西部地区政府一般债券都未必发得出来.第二类是专项债，主要是投资到具体项目，最后的收益其实是靠项目收益来量彘的.第三类友外债务就更是如此，国企或者平台公司本来就是以项目名义融资，那只能靠项目!了钱才能给投资者还债.基建项目要收回成本，本身就是个周期非常长的事,而在过去过度投资的背景下，一些地方.的项R没建成就烂尾，一建成就晒太阳，高速公路

16、常年没车跑，都屡见不鲜。那么这些专项债、城投债能不能用未来现金流覆盖还本付息的需求，就大成问题.地方政府投资的另一个逻辑是，通过基建拉动经济，进而拉动房价，拉动地价。这样一来，基建投资的成本虽然收不回来，但最后地方政府可以坐享土地增值的收益，一来一回也是的前些年，地铁投资大热，本质上就是这个逻辑。然而，当房地产市场需求熄火，房价和地价单边上涨的势头终结，这个基建带动土地增值，再用卖地收入覆盖基建成本的逻辑链条，不成立了。基建项目如果本身不能实现经营盈利，那对地方政府来说就是个巨大的财政负担。人们常说，对于有钱人来说，大手大脚花钱是不会让他们沦为穷人的，只有乱投资才可能。每年几万亿的转移支付，归根结底还是为了内陆省份“吃饭”用，不会真的把沿海省份吃穷。天量的投资收不回本，将来才是更大的问题，所以今年北院要求十二省市全面暂缓基建项目，这十二