从欧美监管政策演变看中国私募股权基金的逻辑与路径.docx

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1、摘要近年来.中国私募IS权基金爆格”事件频发,基于保护投资人和防范系统性金融风验的考虑，当从严监管私募股权基金.私萼股权基金市场的基石是合格投资者制度，而欧美私募股权法金监管畋策演变呈现“从虚就实”和从严监管的给势。中国现行私募股权监管机制存在欠缺顶层设计、监管力量不足、监管思路需要改进等问麹，建议通过以下路径实现对私募股权基金的全方位从严监管:通过立法完善私募股权基金赛管的顶层设计,原清私募股权基金的本质与特征，明确亟金管理人的信托义芬;将地方金融监管局引入现有监管体制并界定其监管权限和边界;对私募股权菸金管理人实行审批制和佥融牌照管理;迸一步完善自律规葩、行业执业标准和业务规范;通过制度创

2、新，落实私募基金管理人的信托货什。私募股权基金,是以非公开方式向特定投资对象发行、由专业管理人管理、主要投资于私募股权市场的集合资金投资形式.故至2020年5月底,中国证券投资基金协会存续登记的私募股权联金（含创业投资权金，下同）管理人近1.5万家，私募股权蝠金和创业投资葩令资金规模约035万亿，私募股权基金已发展成为与银行信贷、上市融资同等重要的企业资金来源.2018年第二季度以来,由于国际和国内宏观经济形势的波动、国内金融领域去杠杆政策的深入落实，以及私募股权基金兑付高峰的到来，私募行业形妗十分严峻,高管人员失联览路、以私募名义从W非法集资等时有发生，匿膜出现私募股权基金“爆雷”M件，如阜

3、兴案、华领资产案、中金国培案等，涉案金额多则上百亿元、少则I几亿元，不仅给投资人造成巨额经济损失,还造成大幅的风险外溢.为此.行业内外关于从产隘管私募股权基金业的呼小不断.本文从网狼国内外私萼股权基金赛转政策的演变入手，分析中国私募股权基佥点管体制和私募联佥行业明的问题及成因，论述从苗：Ki笆私募股权菸金的设轨及其路径,为监管机构建言献策。1私募股权基金监管逻辑及欧美赛管政策之演变（-O私募股权基金市场的基石:合格投资齐制健私募花佥的主要特征即不公开发行，且发行对象仅附于合格投资者，不得采取公开性劝诱或宣传手段,所谓合格投资者，是指具需风险识别能力和风险承担能力的投资人，其主要识别标准是投资人

4、的资产状况,尤其是其金融资产状况,辅以投资人的投资经验和专业能力.合格投资拧埋论发源于美国证券法.美国证券法理论认为，政府须赛管证券发行人与普通投资者之间的交易，以保护普通公众免受欺诈和雄护市场秩序:监,管手段是要求公开发行的证券到监管部门注册井初制性公开披评信刖，为普通投资者提供评估证券投资价值的充分机会.私募基金的发行对象是合格投资者.立法者假设合格投资者有能力通过市场博帝从私办发行人那里获得足够的私募证券信息,进而在此基础上做出投资决定,且无须政府部门帮助.私募发行的目的，是为了节约证券公开发行和强制性公开信息被赛所附带的时间成木及势济成本。基于以上理论，美国在2010年之前对私绑基金发

5、行采取了端免政策，私筹第金投资顾问和私募基金不需要注册及公开披露信息.合格投资者制度是私募股权基金市场的基石,其制度价值在于筛选高风险交易投资者以及可以减轻私募发行监管强度，私募股权躯金的发行人必须依据合格投资者的认定标准搜寻投资人，且只能向合格投资者的竹产品，即从发行对象珀度限定发行范用，以隔离风险。合恪投资者制度实质上是对发行人的的束.发行人承担了筛选鉴别投资者的义务.以发行人对合格投资拧的私人审咨取代了赛管机构对证券发行的审查，从而起到既提岛发行效率、又可妥善保护投资者的效果。与合格投资者制度相配套的制度是投资者适当性管理制度。该制度要求私强股权基金错件机构r解客户的财务状况、知识技能、

6、投资经验和风险的好,了解基金产品自身并根据掌握的客户情况向其推荐适当的基金产丛或服务,投资者适当性管埋制度的价（ft在于，让销售机构仇担特定的义务,要求其必须了解投资者情况，X寸超募端金进行风险评估，向筛选出的合格投资者销传与之风险等级相K配的私弊基金，以确保合格投资者制度的落实.（二渊美私募股权基金监管政策的演变:“由虚就实”、从严监管市场行为是否需要政府部门监管，主要取决于市场机制能否保证交易方通过市场博弈狭得合法和益，同时控制市场风险不发生外溢,在市场机制自身无法解决自然举断、外部性、信息不对称等情形而导致市场机制“失灵”的情况下，政府整管就成为主要的疥正手段.在很长一段时间内.美国和欧

7、盟对于私募股权基金的监管是以行业协会的自律监管为主，政府监管基本上处于空白状态，1980年代以来.美国私募股权基金募资规模迅速扩大，对经济的影响力迅速增强，但政府机构却不掌握私募股权塔佥的运甘数据，加之并购桂金经常使用的杠杆收购模式所引发的广泛争议，大大增加了监管者时于私募股权基金可能引发金融巾场系统件风险并符杠杆风险传递到实体产业的忧虑.2008年美国次贷危机之后,出于保护金融消费言、降低金盘业系统性风险的考虑,美国对私萼股权基金的监管机制发生了实侦性变化,2010年出台私募堪金投资顾同注册法规定:无论客户数玳，除创投祭佥和“家旅办公室”之外的私募基金投资顾问，管理资产达到1.5亿美元以上的

8、，都需要向美国证交会注册并接受监管:管理资产2500万吴兀至I亿英儿的投资项何需要到其总部所在州注质并接受监管.2011年6月,欧盟公布另类投资基金管理人指令对私募股权基金管埋人和法金的核准、持续经昔和透明度等均提出明确的监管要求，由此填补了欧SS对于私募股权基金的“监管真空”。从欧美私募股权基金监管制度演变，可以存到监管政策“从虚就实”、从宽松到严格的发展趋势.其制度变迁的背后逻辑在于保护金融消费芥和防范系统性金映风险.2中国私募股权基金现行监管体制及其存在的问S（一）现行就省体系:证监会的行业行政监管+陆金业协会的行业自律监管+发改委的政策监管+部分地方金融监督湃理局的自发芨管第一.证监会

9、的行业行政监管.2013年6Jj.中央编办印发的关于私募股权基金管埋职员分工的通知（以下简称“职费分工通知”）明确规定:证监会负说私募股权基金的监管，实行适度监管，保护投资者权益。证监会（具体负布的职能部门是市场：部）及其派出机构（各地证监局）对私募基金行业实施行政监管，其监管职权主要包括：制定监管规则.对私募基金不设行政审批,实行备案制度,包括私募基金管理人私募基金产品、从业人员的备案制度，舒对合格投资者、资金募集、投资运作等方面制定规则.实施H常监,管，主要通过各地证监对实行检查权和执法权，对辖区内工商赞记的私募延金管理人实旗日常监管,包括要求自查、专项检查、年度检查、与地方市场监管机构和

10、地方金融监管局的联合检查等.对私募股权行业的日常监测.对私募基金行业的违法违规行为实施行政处罚，包括货令改正、监管谈话、出示警示函、公开警告并处3万元以下罚款、得停或撤销从业人员资格、市场禁入、记入证券期货市场诚信档案等,将涉嫌违法犯罪线索格交公安机关查处.第二，基金业协会的行业自律监管.2014年8月，证监会发布私募投资基金监管管理得行办法h确定场佥业协会为私募股权班金行业的自律监管机构。场金业协会的主要职能：办理私募基金管理人及私募基金产品的备案登记工作,建立资产管理业务报送平台（AMBERS系统），作为备案和信息披露的平台.制定行业自律规则、行业执业标准和业务规范，发布若干自律监管规则，

11、涉及基金命名、强生、登记备案、信息披乐、投资顾问业务、托管业务、外包服务管理、从业资格、私辨基金管理人内控机制、基金合同建议条款:发布C私募基金管理人登记须知3C私修投资基金备案须知4私募基金登记备案相关问国的解答等:在私募唯金自律监管体系中，引进了外部信用机制:在私募哲理人备案环节，引迸律师W务所的法律意见书;在茶会财务信息披露环节.引进了会计师事务所的年度财务会计报告，部分媛解了自律雅管力量的不足。从业人员管理,组织基金从业人员的从业考试、资质管理和业分培训.统计监测,通过AMBERS系统对私募基金运行的全过程实行统计监测.定期汇总分析并与证监会及其派H1.机肉和其他机构信息共享。监琳、检

12、杳会员及其从业人员的执业行为，对违反自律规则和协会范程的，给予警告、行业内通报批评、公开进货、列入异常机构名单并公示、取消从业资格、注的私萼管理人资恪、行行私萼产M品案等纪律处分;涉嫌严曳违法违规的，报送证监会处理.第三，国家发改委的政策监管和部分地方金融监督管理局的自发监管。2013年6月发布的职或分工通知b规定:国家发改委负责组织拟订促进私翳股权域金发展的政策措施，会同有关部门研咒制定政府对私募股权基金出资的标准和规范.依据国家发改委等部门2（X）5年I1.月发布的4创业投资企业管理利行办法规定,创业投资基金在国家发改委或省级发改委在案并接受监管，备案隔于自肥性质。2017年全国佥融工作会

13、议，明确了地方金融监管局对房地金融风险的处置费任。私募股权基金是非法集资的重灾区，基金到期不能兑付的情况也越来越多,理所当然应受到地方金融赛管局的关注.除参与私募股权基金出现风险之后的处置工作之外，一部分地方金融监管同自发地从两个方面介入私馨股权基金的监管:一是工商笠记环节，部分地方金融监管局时企业名称中带有“股权投资”“股权基金”字样，经普范附中带有,私募股权投资4股权投资”内容的企业,实行工商登记之前的事先审批制。二足发布地方性法规或者政府规章、通知,要求在辖区内工商登记的私募股权基金到地方金融监管局备案并接受日常监管.（二）现行监管思路:统一监管、功能监管、适位监管、分类监管“统一监管是

14、指对于私募性质的资产管理产品，常定同一监管机关、制定同一监管标准.以防止监管套利.按照：私馨投资基金监督管理暂行办法3和C私募投资基金管理人登记和基金备案办法的规定，除私募基金之外，证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司所从M的私募地金性限的业务，统一由证监会行业监管和基金业协会自律监管。“功能监管”,区别于“机构监管,而,机构舱管”权力则指向金融机构本身，依据金融机构的类型划分监管权限.某一类金融机构归属某一政府机构监管,该金融机构的所有业务和产品，均妇该金融机构的监管机构监管;“功能监管.权力指向金融业务和产M本身，对各监管机构所监苦的金融机构从，”的私募明佥业务，由于其具有相网的业务

15、属性，故执行统的监管标准，包括合格投资者标准、公开州集、投资运作、信息披辨等，防范监管套利.适度监管”,是指私募基金不谀事先的行政审批.实行事中、中后监管.充分发挥基金管理人的自我的束，以及投资并和市场对私暮基金管理人的约束.“分类监管”，是指对私募股权加金和创业投资基金分别的案，提出不同的监管要求:根据私货基金的管理规模、投资者故里、合规和风险程度、被投诉和举报等情况,分类监测和检鼻（三）现行监管体系的不足之处自2013年至今，中国私募股权基佥行业己形成较为完整的蓝铃体系和较为清晰的监管思路，但仍有进一步完善的必要。第一，证监会对私募般权基金的行业监管权缺乏法律依据.职贪分工通知在性质上属于

16、政府规政，然证券法证券投资基金法均未规定证监会对私分股权基金的赛管权.第二，部分地方金融监管同对私募股权基金的监管缺乏法律依据，在地方佥融监管局如何介入私葬股权基金雅管、前管工作办调、监管职权的划分等方面缺乏顶层设计。第三，从“统一监管”和“功能监管”的落实情况看.商业银行理财f公司投资的私募股权基金的监管权、保险资金投资的私募股权基金的监管权至今仍无明文规定,实践中，保险系私募股权施佥实际接受银保监会的行业监管和中国保险资产管理业协会的自律监管，在中国保险资产管理业正公办理备案:银行系和麻股权基金则在资金运用方面接受银保监会的监管.第四,“适度监管”的监管思路无助于解决私募股权基金出现的各种问应,建议以“从严监管”件换“适度监管”，将私募股权基金管理人的在案监管，改为佥融机构牌照的审批监管。3从严监管私疆股权基金的具体路径（一）便消私薛股权基金的本质和特征,明确私募股权基金