乡镇政权是什么.docx

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1、乡镇政权是什么乡镇政权是什么当前的乡镇政府探讨主要有两条进路：一种是从价值关怀层面谈论乡镇改革，应然式的推断乡镇将来走向。在这些探讨者眼里，乡镇政权是什么是一个已然明白的共识，无须再探讨。另-种是从制度层面探讨乡镇政权的性质。这类探讨的问题是探讨者多用现代政府的应然角色去说明困难的乡镇运作逻辑，以至于发觉与现代公共制度相悖的乡村制度诸问题。无论从价值角度还是制度角度探讨基层政府，共有的缺陷是忽视乡镇政府运作的时空条件，乡村干部主体和乡村社会场域1被忽视，造成理论的自我繁衍和自我实现。与上述探讨不同，欧阳静新著策略主义：枯镇的运作逻辑（以下简称策略主义）以乡镇为主位探讨乡镇政府的运作逻辑和运行机

2、制，紧紧围绕乡镇政府的工作内容来说明乡镇政府在做什么及为什么这样做，以此回答乡镇政权是什么的问题。作者将国家-社会框架详细化运用，通过考察乡镇政府的制度环境、乡镇政府的行为逻辑和乡镇政府的运行机制来揭示乡镇策略主义逻辑的由来、现状及后果，从而将乡镇政府的多样性和困难性立体呈现出来，让我们多维度视察并思索乡镇政权的特性。与欧洲国家的官僚制不同，传统中国始终是中心集权。一方面，为保持统治稳定及扼制地方分权，国家实行皇权不下县的制度；另一方面，为了应对财政资源费乏和基础权力弱小的逆境，基层治理依匏长老、会首、士绅等权威人物及以礼为核心的伦常道德教化来维持乡村秩序，费孝通用双轨政治2形容这种治理体制。

3、集权的简约治理匚3之所以能够有效运转，得益于以长老统治和社治秩序为核心的乡土性4的存在。晚清以降，为挽救民族危亡和实现国家现代化，国家政权建设启动。建立一个强大的可以深化农村社会的组织体系以为现代建设吸取资源是国家政权建设的首要任务。民国的失败在于，一方面，传统的权力的文化网络5被打破，较弱的组织体系过度提取农村资源带来政权合法性的流失和乡村社会的凋敝：另一方面，官僚机构的扩张造成国家税收资源的大量消耗，导致国家政权内卷化的后果。新中国成立后，国家通过政社合一的人民公社制度和集体主义意识形态实现了对基层的有效组织和动员，克服了内卷化难题。建国前三十年的宏大之处在于它在胜利吸取农村H大资源支持工

4、业建设的同时保证了农村社会的稳定有序和生产发展，从而为后来的改革开放奠定坚实的物质基础。此时的强制性权力非常强大，基础性权力6却相对弱小，常规化、制度化、规范化的官僚体制没有建立起来。随着人民公社制度的解体和随后的撤社建乡，乡镇政权复原建立。1980年头中期以来，国家就希望在农村建立一套分工明确的现代化政府体系，当时的乡镇政府不仅有.各种承接自上而下行政政策的党政办公机构，而且有呼应乡村公共服务需求的专业化七站八所,乡镇政府也在制度化规范化的政策改革中不断完善自己的组织机构和权力配置。不过，从1987年到1997年这十年间，我国乡镇机构改革总体处于停滞状态，在是否放权给乡镇政府的问题上国家政策

5、摇摆不定，乡镇政府面临的条块冲突没有得到根本解决。税费改革以后，乡镇权力进一步被弱化，乡镇政府对内缺乏独立自主的人事权，一些重要的职能部门权力上收，原来的块块管理为主被条条进一步分割，政府执法权和行政权被进一步减弱，乡镇权力体系残缺且虚弱，基础权力依旧匮乏。乡镇政府处在国家政权体系的末梢，是连接国家与社会的纽带。探讨乡镇政府必需考察乡土社会性质与国家政府体制。乡镇政权的熨原建立标记着国家与社会的二元关系变成中心-地方-农夫三者间的关系。此时的乡镇政府有三重任务：一是维护基层社会秩序，组织供应公共品服务：二是执行上级决策和各项行政支配，保证国家权力的有效渗透；三是设置良好的沟通渠道以保证民间利益

6、诉求的有效表达，同时对国家的政策实践进行相应的信息反馈和纠错，保证国家与社会的良性互动。但基层政府不只是国家权力代理或基层社会代理，它也有F1.己的利益诉求且具有肯定自主性。它会通过人事更替、发展政治网络以增进自己的利益，会利用手中的权力增加自己的财力，会建立支持网络以巩固以己为中心的秩序。在体制性监督弱化的背景下，基层政府的自利性和权力欲膨胀，它通过离间国家和社会的关系，使H己成为相对F1.主的利益共同体7,引发20世纪末严峻的三农危机，造成乡村社会失序和国家合法性资源的流失。如何保证乡镇政府依法行政和实现公共职能始终是中心思索的重点。21世纪初的税费改革及相应的乡镇体制改革彻底斩断了乡镇政

7、府作恶的黑手，国家随后通过加强依法行政和服务型政府的考核力度来规范乡镇权力的行使，进一步推动乡镇政府的规范化建设和职能转变。因此，我们看到乡镇政府组织设置越来越规范，各项规章制度和档案文件的制作水平越来越高，乡村干部的职位和角色越来越职业化、工资化，乡镇政府渐渐向政府现代化、科层化、专业化、常规化的改革方向迈进。桔镇的阅历则显示出另一套乡镇政府的运作逻辑和运行机制。在基础权力弱小的背景下，乡镇政府对内部组织架构进行策略性调整，以适应上级考核须要和乡土社会特性。乡镇的策略主义体现在两方面：一是加强驻村制的层级化及村组织的官僚化以便利对村级事务的管理；二是通过目标责任制的和运动式的工作组形式实现资

8、源优化配置以完成乡镇任务。乡镇政府结构的名实分别与它所处的制度环境有关根据官僚化运作模式，乡镇很难完成上级考核目标，为了完成达标升级任务和获得上级好感，乡镇政府不得不转换结构配置和运作逻辑，将各种目标任务在组织内部分解，同时利用人情关系和制度考核机制将压力转移出去。乡镇政府权力的弱小不仅与权力体系的残缺有关，还与乡镇财政资源质乏冷.关。财政资源惊慌在农业税时代就存在，乡镇体制改革不仅没有缓解乡镇政府的财政困局，而且通过乡财县管和转移支付加强对其规范和限制，使乡镇政府的财政资源更趋惊慌。为维持自身运转并争取本届政府政绩，乡镇政府将争资跑项作为自己的中心工作，并通过开拓新的财政来源来保证收支平衡，

9、乡镇干部也利用惠农政策搞绿色产业优势产业等项目套取国家资金。在制度性财政供应跳乏的条件下，找钱与乡村公共事业建设和公共品供应服务无关，乡镇政府也没有为本地经济社会长远发展而思索的主动性，本着一届政府一届财政8的原则，乡镇政府更加注意财政的短期H利，造成国家财政资源的奢侈和社会发展的乏力。乡镇政府行政任务的繁重与压力型体制9有很大关系。中国地域广袤，行政层级较多，为保证上级任务直达并被乡镇政府贯彻执行，压力型体制被启用。压力型体制并非一无所取，在促进地方经济增长和维持社会稳定方面压力型体制作用明显。但在一体化权力格局和一元化领导体制下10,下级政府的信息反馈和现实诉求缺少表达渠道，且上级考核和领

10、导考察在压力型体制下具有较强的政治色调，甚至含有体现上级政治权威和政治正确性的肯定标准11,乡镇政府为完成招商引资迎检等一票推翻的工作指标无所不用其极，造成形式化、文赎化的做作业方式和放水养鱼数字嬉戏等目标替代现象，官僚制运作逻辑被政治逻辑所置换。不仅如此，压力型体制还实行政治锦标赛12的形式，假如考核任务完成的好，会获得上级领导的赞许并有可能获得行政提拔，假如任务指标没有完成或排名倒数，全年的行政成果都会受到影响并有可能被一票推翻。为了获得职务晋升，地方政府尤其是党政一把手之间产生残酷激烈的政治角逐，他们与晋升支配者搞好关系，甚至用赤裸裸的金钱和美色作为交易筹码，至于为获得政绩而加强县乡利益

11、联盟，实行各种策略来应付上级检查监督则是再正常不过之事。压力型体制是形塑乡镇制度异化和目标替换的重要力气，造成乡镇政府的策略主义运作方式。在费孝通写作乡土中国的时候，中国绝大多数农村必真正的乡土社会，简约主义治理模式具备实行的社会基础。半个多世纪以来，乡土社会始终处于褪变之中，尤其是国家政权建设的冲击和市场经济的强力渗透使得乡土性内核发生裂变，村庄内生权威、地方性规范、村庄社会关联和乡村社会关系都发生重大变更。当前的乡村社会在结构混乱的背景下有了迎法下乡13的需求，希望国家权力渗透进乡村社会，解决村庄社会失序和公共品供应乏力的问题。而乡镇政府在基础权力弱化和财政资源喷乏的条件下很难四平八稔的回

12、应乡村的问题和需求，它会选择性的做一些必需必要的中心工作，以应付上级的目标考核，保证乡村社会的基本秩序。我们在一些地方看到的富人治村和混混治村即是乡镇政府在维稳压力下的策略主义表现。行政和治理资源的缺乏使得乡镇政府用动员式治理的方式完成上级任务，用事务性的治理方式来维持农村社会的基础秩序,消极行政和不出事逻辑M成为乡村治理的主要逻辑。至于农田水利、纠纷调解、乡村文化等公共品服务，只要不牵涉到任务考核和行政政绩，乡镇都会有意忽视。概言之，乡镇政府与乡村社会间的关系主要取决于中心工作的性质和目标任务考核的力度，乡镇的策略主义运作逻辑与其权小贡市任务多的特点有关。以乡镇为主位的乡镇政府探讨必需考察乡

13、镇政府所处的场域结构，一方面要看到场域规约下的乡镇政府运作逻辑；另一方面要看到乡镇政府IT身的主动性和H利性。策略主义的胜利不仅在于作者生动揭示出桔镇一年来的策略主义运作逻辑，更在于作者深度描述乡村干部的行动方式和看法相识，使我们深刻体会乡镇困局的多面性和困难性。不过，乡镇政府不仅是结构规范下的被动接受者，也是自主运作权力并从事谋利活动的行动者。乡镇政府的策略主义不仅表现在应付上级检查和呼应乡村需求方面，也表现在作为政权经营者谋求利益和扩张权力方面。当乡镇政府的利益诉求与国家政策和基层社会不相一样时，它会通过权力运作侵蚀地方公共利益，离间国家与社会的关系，造成政令不通和地方失序。从这点来说，策

14、略主义在运用场域结构视角考察乡镇政府时，忽视了乡镇政府作为行动主体的F1.利性和H主性特征，美中不足。总体说来，该书秉承华中村治学者优良的阅历传统，基于深厚的田野调查，通过探讨乡镇做什么和怎么做来回答乡镇政权是什么，使我们在详细的时空场域中全面深化的视察乡镇的运作逻辑和运行机制，从而深刻理解乡镇政权的性质并思索乡镇政府的将来。注释：1法布迪厄:实践与反思：反思社会学导引第19-20页，李猛、李康译，北京中心编译出版社1998年版。2费孝通：基层政权的僵化，载费孝通文集第275-293页，北京群言出版社1999年版。3集权的简约治理，载黄宗智：阅历与理论：中国社会、经济与法律的实践历史探讨第41

15、4-435页，北京中国人民高校出版社2007年版。4费孝通：乡土中国生育制度第64、48页，北京北京高校出版社1998年版。5美杜法奇：文化、权力与国家第10页，王福明译，南京江苏人民出版社2004年版。6迈克尔曼将国家权力划分为专断性权力和基础性权力，所谓专断性权力是指国家权力凌驾于市民社会，它由国家运作，无需跟市民社会协商；基础性权力指国家权力渗透进市民社会，既能贯彻政治决策，又能协调社会生活。详见英迈克尔妥.社会权力的来源（第一卷），刘北成、李少军译，上海上海人民出版社2002年版。假如我们将基础性权力引入中国乡村治理实践并进行语境化理解，可将基础性权力操作为政府体制官僚化、制度化水平，供应乡村公共品和维持乡村秩序的实力。7张静：基层政权：乡村制度诸问题第29-43页，上海世纪出版集团、上海人民出版社2007年版。811欧阳静:策略主义：桔镇的运作逻辑第61、116页，北京中国政法高校出版社2011年版。9荣敬本：变零和博弈为双嬴机制如何变更压力型体制，载人民论坛2009年第1期。10赵树凯:乡镇政府的权力体系，载国务院发展探讨中心2004年调查探讨报告选，据。12周黎安：官员晋升锦