“分散化公共治理”下的政府公共服务标准化建设.docx

《“分散化公共治理”下的政府公共服务标准化建设.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《“分散化公共治理”下的政府公共服务标准化建设.docx（8页珍藏版）》请在优知文库上搜索。

1、摘要：以英国为发品，2。世纪8。年头末兴起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通过广泛设立代理机构.将服务供应职靠从部委中分别了出来。代理机构目备更大的管理自主性、吏密确的服务职能、结果导向的绩效预算、构建伙伴关系的敏速性、史魂的公开性与问贵性等.成为有效实施政府公共服务标准的组织结构基胆O我国的政府公共服务标准化也应实现政策决策和服旁供应的有效分别,通过构建良好的公共治理模式,提升政府公共服务标准化的质鬓。关犍词；标准化；代理机陶；分散化公共治理；政府公共因务标港化中图分类号：d631.43文献标识码在我国推动民家治理体系和治理实力现代化营景下，政府公共服务标准化应当建构于何和良好的公共治理模

2、式之上以实现公共利益前大化的得终目标，成为一个重要的现实问期。目期.我国政应公共服务标准化的发展还存在结构性治理向旭，最突出是糅乏公共政策制定与服务供应有效分别、相互捌约的治理框架，导致实施政府公共服务标准的目主性、专业性、责任性、公开住、回应性不足,构建外部合作伙伴尖系的敏提性欠做.绩效与预算脱钩,职英宽泛摸衲，缺乏创新实力等诸多向尽。为了探求解决这隹问国的思JS，笔者对20世纪80年末以来兴起的、以新公共检理理念为指导的“分散化公共治理“(distributedpublicgovernance)改革进行了回版性考察,分析了英国在“分散化公共治理”中璀重要的两种代理机构形式一执行机构(exe

3、cutiveagencies,ea)和非都委公共机构(non-departmentalpublicbodies,ndpbs)对英国,公民宪卒运动”的主动影响,总结了英国阅历对构建我国政府公共服务标准化良好公共治理模式的后示。一、分般化公共治理“：实现怛理自主权与缭效限制的平衡(一)“分散化公共治理”的内涵“分散化公共治理浪潮的核心内容是在政府部门之外设立大量的具有均定独立性的代理机构、权力主体和其他政府实体等.以达到政府良治”(goodgovernance)的目的。它的探讨主燧是如何在日益多样化的政府组织形式下爱护公共利益.这笠代理机构、权力主体和其他政府实体在规模、功能、资金来源、法律和组织

4、形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面不尽相同。但它门也具有一典共同特点,即在政府部门内分拆机的，分拆后的机构与主管部门建立准合同性质的尖亲；在制度上将这些实体从传筑的组积部门内剥离出来；给予他门全部或部分法律地位。1J3-51988年英国改若政府管理；下几步行动支配improvinggovernmentmanagementtthenextsteps.又称ibbwreport)标记者代理机构创设的起先O后才散到亚欧非等地区的众多国家.形成了一种明显的“全球性转向“。2如加拿大的服务舌、特殊里务署，法国的公共管理担织，德国的公法实体，荷兰的独立行政实体，新西兰的皇家实体和

5、半自沿实体.西班牙具备行政职能的自治实体.瑞典的委员会和机构,英国的代理机的和非政府部门公共实体，关国的独立机构、独立的监管委员会、政府公共事业公司等.据经济合作与发展组织的统计,这些代理机构、权力主体和其他B!府实体所占用的公共开支和人员在中心政时内的需要性往往超过500,有园甚至达到75n比如,英国131家代理机构的客用工作人员总数超过整个公务员队伍的3/4。加班大仅3冢代理机构的员工人数就占到整个联邦政府人员的35$以上。(1)6-13今日,在、整体性治理(holisticgovernance)”等改革潮流兴起后,对“分散化公共治理”的探讨仍旧是一个然点。“分敢化公共治理”的本质是追求代

6、理机构首席执行官的彼理自主权与中心政府对其绩效目标限制之间的有效平衡。所谓分纸就是在政府管理中实现决策与照芬供应的相对分别.决策者和服务供应者由原来的亲属关条转变为契约关亲，中心郃门负责窜鸵、评估与PS制，代理机构负责实施政策和供应服务。在“分触”的织构下,将结果导向、版客导向、绩效但理等现代商业管理中的胜利原则、理念、机制、方式引入到政府内部管理之中.实现政府内部管理的理性化和现代化。”分散化公共治理”强调决策与执行、政策制定与服务供应的相对分别，又保持中心部门对于代理机构的适度限制，为实现政府管理现代化供应了一种普遍的组织结构基础.二)英国“分散化公共治理”的实践“分敞化公共治理”领先在英

7、国出现有其必定住。20世纪？0年头末以后,受到新公共管理、公共选释理论和托付代理理论等理论的影响,同时，政府管理面临着管理危机、财政危机和信任危机,英国传统行政模式受到了广泛的指费。有学者将传统行政模式的问题概括为结构单一性和管理非现代性的知境。结构单一住是指用同质化的政府机构和组织方式履行政策制定、，服务供应和管制职能等不同性质的职能。与此对应，不同工作性质的公分员，都用同一个录用体制、统一的工贲级别、考核标准,实施无差别管理：芒理的非现代住,主要表现为对管理不生视.管理人才地位低下，跳乏结果导向,绩效测定和责任机制不完善等。(3)导致结构曲一性和险埋非现代性逆堞的根本场由是中心部门没有把划

8、桨与掌舵分开,即把决策与执行.政策制定与供应版务分开，中心部门和部长既划桨又掌蛇.”为毂”的政后必定效率低下、值化脑肿、对社会需求反应迟钝.针对这些问题,1968年的富尔顿报告(fultonreport)特地论述了传统文官体制的弊,强调将各部的职转利诙给执行机沟.但未获实施。1988年“下几步行动方案”发布后，英国起先大设置代理机构。在所设立的代理机构中,得重要的是执行机构和非都委公共机构.它门是英国中心政府服务的主要供应者,这里生点进行分析。执行机构是一个供应用务的机构，它或者扮演监管者的角色，或者在经首性功旎之外扮演特她性的政策角色。法律上.执行机构是英国政府的合法组成部分.在主管部委的授

9、权下运行，没有自己的法律身份。治理结构上,呈现多样化制点，多数设立了管理委员会,少数设立管理询问委员会，有的设策了高层次的“联络员“。执行机构实行蛭理(首席执行官)负责制.经理职位向全社会开放.竞争录用。职员大多为公务员。资源和预算程序上，执行机构通常由上级部门供应资金，但要接受相应的支出审核。目治权、责任和限制上，宏观政策推架与资源配置由各部部长与财政部、公务员管理部长协商制定,日常政策掾作与执行完全由执行机构首席执行官负责。用政策檐架协定文件明确规定部长、苜席执行官的权利和责任。政策框架协定分5年由各部委审出一次，评估执行机构是否完成了政府绩效目标，机构是否有接着存在的价值,或者在组积形式

10、和结构上如何进行调整以有利于更好地完成政府政策目标。范围上，执行机构业务特别广泛，如社会福利管理、狱政管理、证照核发、救济金办理、就业管理、会议服苏、军需供应、工商注用等。（a245-263非部委公共机内是指不谑于政府部门，但在构定程度上受到政府管理.并担当肯定职能的机构。法律上,大多数非部委公共机构是依法建立的实体法人（bodiescorporate）,独立于英国政府,有自己的法律地位：治理结构上,全部非劄委公共机构都接受管理委员会的领导，委员会成员通常由郃长任命,职员一般为卷用,受聘者不属于公分员：资源和预算程序.多数非部委公共机构的资金来自于支持狎拨款（grant-in-aid）,也有的

11、来源于收费或者税收.资金运用要通Si年度报告和账目报表提交议会并接受国冢审计局的审受：自治权、贵任和限制上,执行性非部委公共机构要在出济部门的板架文件要求下运作,框架文件规定了非部委公共机构的主要取货：在公共活动范围上，非部委公共机构的职能包括行政、管理、经济、监管.询问等很多方面。门264-280扬过具有肯定自主性的代理机构的设置.使英国公共服务的供应免受政治干预,同时在专业化水准、绩效改善以及快速回应社会需求等方面也取得了显著迸步。正因如此，“下几步行动方案被认为是英国、莅正要的行政改革举措之一”，标记若英国公共用务改革的一个转折点。4）69英国的阅历被美国、加拿大、新西兰、荷兰、西班牙等

12、多个国家学习效仿。国际公共管理实践证明,这也是一种值得我国政府机构和不业单位改革惜蕊的治理模式。二、“分敢化公共治理“：政府公共服务标准化建设的蛆织结构基地“分散化公共治理”通过广泛设立多样化的代理机构.为实施政府公共服务标准供应了新的组织结构星型。在新的蛆织结构基础上.政的公共版务标准化的诸多”前提标准的制定者、标准的执行考、价值理念.人手支配、绩效测定、!算管理、责任与限制、公开性与审查等都发生了变更.以1988年英国设立执行机构为分水岭，爵政府公共服务标准化分成两个阶段：一是传统阶段（20世纪60年头初至80年头末）,在传统科层制芒理模式下，小规模、非彖统地将企业管理中的标准化技术应用于

13、政府管理；二是现代阶段（20世纪90年头初至今）,建立在s分散化公共治理“基胆上,以1991年梅杰Bt府的“公民宪章运动”为开然，a府公共眼务标准化建设迸入了现代阶段。这两个阶段在所依JE的治理模式、用务供应机构的自主性、用务职能与角色、预算制度.伙伴关亲构建、公开性与问责性以及持续改进机制6个方面均不相同（见表1）。-）将政策和服务供应服能分开.提升代理机构的管理自王性,为改善政府公共服务标准实施质交定了蛆织结构基础政府公共服务标准的制定是掌鸵,政府公共服务标准的实施是划桨。前者具有商定的政治性，后者更加刈圭专业性和技术性。在“分散化公共治理“下，核心部门（如主管部门、财政部）的人员很少.主

14、要担当服务标准的制定职能,执行机构、非部委公共机构等代理机构特地负贵服务标准实施。将政策制定和服务供应就能分开,给予了代理机啊管理上的自主性,这和自主性涵盖机构编制、人员录用、工资酬劳、内部蛆织、财务首理等多方面。负费实施政府公共服务标准的代理机构成为自主性实体，为提升政府公共服务标准化质和效率供应了良好的蛆织结构基讹。详细来讲：1 .代理机构将服务供应职能从中心部门分别出来，有利于援解“政府超变”，使部长和核心部门专注于政府公共服务标准化相关的宏观政策的制定。B!府公共眼务标准的制定是带有政治性的政策间!g.须要依据社会需求、财政基胆、发展阶段统笫考虑。只有将服务职能从中心部门中分别出来，部

15、长及核心郃门才隹更好处掌鸵，对备受关注的问题作出快速反应，保证政府公共服务标准化相袋政策制定的高品质。2.代理机拘的自主住有利于在实旎公共服务标准时解除政治干扰,保证要业住。由代理机构独立实施政府公共服务标准.就从政府过程层面,确保了阳务的供应与部长保持肯定的距离，保獐实施B!府公共附多标准的无差别、无卑视、袋业性和独立性。3 .代理机构拥有人里和以政管理的自主权，可以提高实施政府公共服务标准的效率、稔低成本。较大的人事自主权.可以依据不同性质的极苏,采纳不同的公务员管理和招录制度。这株既可以提升代理机构管理者的地位，也便利通1开放竞争的方式,聘用私人部门总有阅历的爸理人员,利用私人部门成熟的

16、爸理技术提升政府公共服务标准的实施效率。在财政岁金的运用上代理机构实行绩效预算制度,他们更父注绩效.注意简化程序.可以依据实际状况合理配置财政资金的运用，降低成本。4 .代理机构权责一样有利于辆保政府公共用苏标;隹化的结果导向和公民导向。执行机构、非部委公共组织等代理机构的设立,在获得充分管理授权的同时也要对用务供应的绩效担当费任，权责一体的代理机构动摇了传统文官制度的经典原则,变更了自僚制的行政文化,有助于代理机构从规则为本转变到公民导向，从过程限制转变到结果导向。在实施政府公共用务标准时更加关注产出和培果，而不是投入：更加关注回应社会和公民的需求，而不单单是提升政府管理效率：对高标;隹、将品质的公共服务更加怀有使命感,而不强调规京和程序压倒一切。(Z)代理机构具有电一E月谓的服务职能,有利于政府公共服务标准的确定、缭效评估和责任限制传统上中心政府部门就行的界责和从手的活动特别庞杂，所追求的目标具有多样化及