黄河流域生态保护和高质量发展协同战略体系研究 - 副本.docx

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1、一、前言黄河是我国第二大河，承载着华夏民族的厚重历史，被誉为中华民族的摇篮和中华民族的母亲河。党的十八大以来，党中央将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2020年1月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议并发表重要讲话，强调黄河流域生态保护和高质量发展要高度重视解决突出重大问题，实施生态保护修复和污染治理工程，全面实施深度节水控水行动，推进水资源节约集约利用。2021年10月，习近平总书记在山东主持召开深入推动黄河流域生态

2、保护和高质量发展座谈会，要求沿黄河开发建设必须守住生态保护这条红线，必须严守资源特别是水资源开发利用上限，用强有力的约束提高发展质量效益。当前，黄河流域生态保护和高质量发展仍面临诸多问题，水是核心要素，需要从战略角度进行系统思考和整体设计。国内诸多学者己在协调黄河流域水沙关系、黄河流域水生态保护、黄河流域水资源利用、黄河流域水生态补偿、黄河流域水污染治理以及黄河流域文化建设等领域开展了诸多研究，但缺少将水资源、水环境、水生态、水沙关系以及水文化作为整体，专注于黄河流域生态保护与高质量发展协同体系的研究。本文通过科学分析当前黄河流域生态环境保护、水资源开发利用、水沙调控、防洪减灾、经济社会发展等

3、方面存在的瓶颈，以水为主线，结合黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略需求，按照多环节、多领域、多要素协同推进的总体思路，研究建立黄河流域生态保护和高质量发展协同战略体系，为共同抓好大保护、协同推进大治理提供有力支撑。二、黄河流域保护治理取得的成效目前，我国在黄河流域保护治理方面取得了举世瞩目的成就。防洪减灾体系基本建成，河道萎缩态势初步遏制，流域用水过快增长局面得到有效控制，上游水源涵养能力稳定提升，中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，下游河口湿地面积逐年回升，生物多样性明显增加，郑州、西安、济南等中心城市以及中原地区城市群加快建设，全国重要的农牧业生产基地和能源基地的地位进一步巩固。（一）

4、生态保护修复重大工程成效显著近年来，国家先后实施了三江源自然保护区生态保护和建设、三北防护林建设、天然林保护、水土保持、退耕还林还草等重大工程，开展了祁连山、黄土高原、南太行、泰山等多个“山水林田湖草生态保护修复工程试点，黄河流域生态保护修复力度不断加强。沿黄九省（区）划定并严守生态保护红线，以国家公园为主体的自然保护地体系初步形成，三江源国家公园作为第一批国家公园正式设立，祁连山国家公园试点积极推进，羌塘-三江源、祁连山区等生物多样性保护优先区域划定。黄河流域生态系统状况总体稳定，根据生态环境状况遥感调查评估结果，2000-2018年，生态质量改善的区域占黄河流域面积的77%,其中，中游生态

5、质量状况改善最为明显，74.97%的区域生态质量有明显改善。（二）流域环境质量明显改善2006-2019年，黄河流域地表水水质获得了总体改善，在流域内137个河流断面中，Mll类河流断面的比例提升了23%,劣V类河流断面比例下降了16.2%,总体水质状况由中度污染改善为轻度污染。黄河流域大气主要污染物浓度降幅明显，2015-2019年，PM25平均浓度、PM1。平均浓度和SO?平均浓度分别下降了29.2%、29.6%和58.7%；2019年，黄河流域环境空气质量优良的天数在全年中的占比为76.5%o黄河流域土壤环境保护工作全面开展，截至2020年9月，黄河流域9个省（区）共有4103家企业纳入

6、土壤污染重点监管单位名录，覆盖全流域的土壤环境风险管控体系基本建立；开展农用地分类管理，对轻中度污染耕地安全利用和重度污染耕地进行严格管控。（三）水沙调控能力大幅提升近20年来，黄河流域开展了大规模的黄土高原水土保持和生态建设工程,增加水土流失治理面积为2.13105km2,增加梯田面积为3.32104km2,主要产沙区林草梯田的有效覆盖率由1978年的18%提高至2018年的61%。黄土高原淤地坝由1950年的2000余座增至2015年的5.2万余座（含骨干、中型坝1.6万余座），主要分布于丘陵沟壑区和高嫄沟壑区。建成了7座水沙调控骨干控制工程，黄河下游战胜了12次超过100OOms的大洪水

7、，扭转了历史上黄河下游频繁决口改道的局面，实现了连续60多年伏秋大汛堤防不决口。（四）黄河文化建设取得重要进展黄河流域是旱作农业、现代人类起源的核心区域，是早期国家与城市文明的发源地。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。我国已将建设黄河国家文化公园纳入国家第十四个五年规划和2035年远景目标，进一步构建黄河文化价值体系和地标体系，挖掘黄河治理文化和保护传承黄河非物质文化遗产。近年来，黄河流域各省（区）政府相继出台了一系列管理办法、条例及建设规划，建设了三江源黄河文化生态区、郑州市黄河风景名胜区、山东东营黄河口湿地生态旅游区、三门峡百里黄河生态廊道等，将黄河文化传承、生态保护与

8、观光旅游相结合,对保护黄河生态资源、传承弘扬黄河文化发挥了重要作用。（五）黄河流域绿色发展制度体系不断完善立足于黄河流域实际，我国从区域协调发展、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会等战略视角出发，对黄河流域的保护治理与高质量发展进行了顶层设计与战略规划。国家积极推进黄河保护立法，2021年10月，国务院审议通过中华人民共和国黄河保护法（草案）；2021年10月8日，中共中央、国务院印发黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要；国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合印发十四五黄河流域城镇污水垃圾处理实施方案，指导黄河流域城镇污水垃圾处理等基础设施建设和运维；水利部印发关于实施黄河流域深度节水控水行

9、动的意见，将水资源作为最大的刚性约束，全面实施黄河流域深度节水控水行动，推进水资源集约节约利用。三、黄河流域高质量发展的关键制约瓶颈黄河流域水资源总量仅占全国水资源总量的2.5%,2019年黄河流域取水量高达5.56x10。rv,水资源开发利用率接近80%,流域可用水量己接近极限。黄河流域兰州以上河段流量约占黄河天然径流量的60%,而居民、耕地、矿产、能源等却集中分布在下游地区。整体来看，水资源总量不足、水资源时空分布不平衡、用水方式粗放以及污染治理水平低、传统资源消耗型产业占比较高等成为黄河流域生态保护和高质量发展的重要制约因素。（一）流域水沙关系不协调黄河流域水沙关系不协调具体表现为水少沙

10、多。近年来受气候变化、水资源开发利用以及其他人类活动影响，黄河流域水资源总量持续减少，中上游输沙量持续降低，水资源短缺问题愈发突出。人类活动对输沙量减少的作用越来越大，特别是生态建设工程的减沙作用不断增强；中下游河道淤积、河道整治工程不完善等导致主河槽淤积萎缩，产生“二级悬河问题，致使汛期防洪压力加大；另外，旱灾与水灾频繁发生，水生态安全问题突出。（二）生态系统本底敏感脆弱黄河上中游地区生态系统敏感脆弱，荒漠化、沙漠化、水土流失等问题突出，受人类活动与气候变化影响，上游地区冰川、冻土及草原生态系统发生退化现象，导致部分地区水源涵养功能下降；中游地区水土资源保护与经济发展之间的矛盾日益突出，水土

11、流失治理难度仍然较大，水土流失治理格局亟待调整。受黄河中上游地区水沙量减少影响，下游黄河三角洲地区生态系统发生严重退化，生态流量持续减少、生态系统破碎化加剧、生物多样性降低、河湖湿地面积严重萎缩等生态环境问题日渐突出。（三）水污染对河湖生态功能造成危害2019年，黄河流域劣V类水体的比例为8.8%,共有9个劣V类河流断面，主要分布在汾河及其支流、三川河、屈产河等。其中，汾河流域在2006-2019年持续遭受重度污染，如汾河干流温南社断面在2012-2019年的水质持续为劣V类，流水河张留庄断面水质污染严重。水环境污染一方面对流域生态系统造成严重危害，特别是导致河湖生物多样性显著降低；另一方面，

12、水环境污染加剧了流域水资源短缺问题，致使部分地区水质型缺水问题突出。（四）水资源利用结构不合理黄河流域水资源利用以农业灌溉用水为主，农业用水量占总用水量的67.5%,高于全国平均水平。其中，2018年，从黄河流域九省（区）农业用水量的占比情况来看（见图D,宁夏的农业用水量占比最高，为85.6%o随着黄河中上游地区耕地面积的不断增加，在现有灌溉方式下，农业灌溉用水压力将进一步加大。黄河流域上中游地区的工业体系以能源产业为主，如煤炭采选、炼焦、天然气开采等，耗水量大，对中下游地区供水造成较大压力。2020年，通过全国水资源一级区地表水资源开发利用率情况可以看出（见图2）,黄河区（主要包括黄河流域）

13、地表水资源开发利用率为80.2%,位居首位。黄河流域地下水开采水平总体较高，部分地区浅层地下水开采量已占可开采量的80%以上。近年来随着黄河流域沿途各省（区）对地下水开采管控力度的加大，城市地下水水位总体趋于稳定，但部分农业灌区地下水位仍呈下降趋势。lillliiii10080604020图12018年黄河流域九省（区）农业用水量占总用水量的比例图22020年全国水资源一级区地表水资源开发利用率（五）高质量发展协同体系尚未形成黄河流域的传统种植业和畜牧业占比较高，经济活力相对欠缺，产业转型升级存在路径依赖，改造进度慢，传统产业、低端产业、资源型产业和劳动密集型产业占比较高，战略性新兴产业、高端

14、制造业、高附加值产业和资本科技密集型产业较少等问题突出。各城市内部、城市之间、城市群之间未能形成合理的产业分工及特色产业集群，呈现平行竞争态势。另外，流域内部发展不平衡、不协调状况明显，发达、欠发达与贫困地区并存，城乡差距明显，科技创新发展存在无序竞争、缺乏合作、强弱不均等问题，技术创新能力和产业竞争力的下降使得黄河流域各地区市场竞争力整体较弱，难以协同联动发展。四、黄河流域协同发展战略体系的构建围绕生态保护与高质量发展主题，因地制宜、分区施策，立足全流域整体和长远利益，从上中下游区域协同、水生态-水环境-水资源-水安全-水文化五水协同、水-气-土生态环境治理协同、减污降碳协同、多元政策实施协

15、同等5个方面，构建黄河流域生态保护和高质量发展协同战略体系（见图3）,提高黄河流域保护治理和绿色发展的系统性、整体性、协同性，将黄河流域建设成为生态环境及河流生命稳定健康、水资源集约节约利用、基础设施和公共服务发达完善、市场体系开放有序、产业布局合理高质、黄河文化繁荣振兴的现代流域经济带,实现生态、民生、资源、经济和文化5个方面的协调发展。黄河流域生态保护和高质家发展“五大四同”战略体系I.:.J.I,I,域同I“五水”治理协同I生态环比治理麻I一污碳梅网II第元应策实施IPl推进高质H发展协同体系士建立上中产游II同治理机制，上健全流域生态冲偿机制，-H优化流域水资源II间配置3建汇及荒全海

16、域的生态环境收控体系上普城态环境/晨综介改?示范区建设工在施取点生态汉殳系施推迸生金道保护治理，工强化币II生保护快II图3黄河流域生态保护和高质量发展协同战略体系框架（一）区域协同战略从区域协调发展的战略视角出发，着眼于黄河水资源的利用与调度，将水资源作为刚性约束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。通过优化流域水资源配置、开展流域生态补偿机制、建立联席会议制度等,统筹可利用水资源量、水环境质量，以中心城市和城市群带动周边城市发展，实现黄河流域上中下游及左右两岸生态保护和高质量发展相协同。一是优化流域水资源空间配置。加快推进水权交易市场建设，完善上中下游水权跨区域调配，建立全域水权合作机制。在黄河中下游实施用水指标水权置换，协调超指标用水地区和未达用水指标地区之间供需矛