长期护理保险制度可持续发展的日本镜鉴.docx

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1、长期护理保险制度可持续发展的日本镜鉴摘要：随着我国人口老龄化的加剧，失能老人的护理问题越来越引起社会关注。日本早在2000年就建立了长期护理保险制度，为实现制度的可持续发展，日本政府在过去的20多年时间里推动了数次制度改革。系统研究其推动该制度可持续发展过程中的经验与教训，可为我国构建符合本国国情的长期护理保险制度带来有益参考，主要的经验包括：加强顶层设计，关注不同收入人群的可负担性；服务给付倾向居家养老，推行“去机构化”；重视预防在长期护理保险体系中的重要作用；推进基于社区层面的整合型照料；加强医护人才培养，形成跨学科联动机制。一、问题的提出近年来，中国人口老龄化发展速度不断加快，同时呈现老

2、龄人口基数大、未富先老等特点。2022年国务院印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划，将积极应对人口老龄化作为“十四五”时期政府工作的重点之一，越来越多的老年家庭对于养老服务有着多样化和专业化的需求。自2016年以来，中国也开始积极探索适合本国国情的长期护理保险制度，并在2020年9月将试点城市扩展至49个。日本在20世纪90年代就已步入了深度老龄化社会，目前是全世界老龄化程度最高的国家。日本护理服务发展起步早，2000年继德国之后正式实施长期护理保险制度（日语名称为介护保险制度）。长期护理保险制度旨在鼓励全社会共同负担老年人的照护重任，将之前分散的老年保健、医疗、福利保障有机统一。

3、日本长期护理保险制度经历了数次改革和完善，提供的多样化服务较大程度满足了老年人及其家庭成员的护理需求，同时其多项措施（如加强预防、重视居家养老等）也在一定程度上减轻了财政压力。中日两国不仅有着相似的老龄化进程，而且有着相近的文化背景，系统分析日本长期护理保险制度的发展过程、创新改革以及面临的挑战，对于我国健全老年护理服务体系以及实施积极应对人口老龄化战略有着重要的参考意义。围绕日本长期护理保险制度的发展，众多学者从不同方面做了相应研究。2010年之前，主要研郭佩：中国社会科学院日本研究所助理研究员。基金项目：中国社会科学院亚洲研究中心课题“日本多元协作的社会治理模式及借鉴意义”（项目编号：20

4、21YYZX009）；中国社会科学院智库基础研究课题”战后日本走向共同富裕的社会政策路径研究”。究成果集中在长期护理保险制度实施背景、服务的主要类型、申请流程等，主要以对该项制度的介绍为主。2010年之后，尤其近些年，围绕日本长期护理保险制度运行状况、效果等深入思考的研究增多：有学者从日本长期护理保险制度的地位、方式、责任、主体等核心问题展开辨析（翟绍果等，2016）；有学者围绕日本长期护理保险制度的主要内容、运行状况以及发展走向做了深入研究（林丽敏，2018）；另有研究从如何缓解财政压力这一视角，分析了日本长期护理保险制度的效果及改革内容（张乐川，2019）o还有学者从社区护理、医养结合等问

5、题为出发点展开分析，将研究聚焦到日本长期护理保险体系下“社区综合照护”及医养结合实践（任雅婷，2021）；也有围绕日本长期护理保险体系中的多职业联合一体化综合服务展开研究，以期对中国构建新型养老服务体系有所借鉴（刘晓梅等，2022）；另有学者探讨日本在长期护理保险制度体系下，如何与照护休假制度相结合，建立政府、用人单位和劳动者之间的良好协作机制，从而构建工作和照护两立支援体系（赵建国等，2022）o上述研究虽然从不同层面聚焦并深入分析了日本长期护理保险制度的发展及其关联内容，但鲜有研究就日本长期护理保险制度运行20余年的状况进行纵向分析，更少有研究围绕日本长期护理保险制度如何取得长期发展进行探

6、讨。综上，木研究希望探讨以下四个问题：一是为了长期护理保险制度可持续发展，制度创始至今日本政府进行了怎样的改革，改革的现状是什么；二是日本推动长期护理保险制度可持续发展的主要途径是什么；三是长期护理保险制度可持续发展背后的原因又是什么；四是通过纵向探析日本长期护理保险制度20余年发展历程，能为我国当下长期护理保险制度的推广提供怎样的经验启示，从而为积极应对人口老龄化，构建多元养老服务体系提供合理的借鉴。二、日本长期护理保险制度的主要改革及现状日本长期护理保险制度以鼓励老年人自立援助为主导，通过将社会保险的方式引入老年照顾中，实现“护理的社会化”。当个人出现需要护理状态时，不再是以往的行政分配，

7、而是个体有权选择由护理保险提供的多样化服务。同时，长期护理保险制度的创立，使得老年护理可以从医疗保险中独立出来，以期减少医疗费用的财政压力。日语中一般用“介护”一词来表述长期护理，“介护”的概念是一种更广义的范围，包括对老年人、残疾人等有护理需求者的预防、医疗、护理、康复以及日常生活照料的援助。因此，有学者指出，日本的长期护理保险是集医疗、保健、养老和福利为一体的社会保隙制度的创新，使得老年照料从过往的个人和家庭行为转变为一种社会保险式互助行为，进而对老年人、残疾人提供更有质量、更高水平的护理服务（詹祥等，2017）。日本长期护理保险制度自2000年实施以来，期间经历了2005年、2008年、

8、2011年、2014年、2017年、2020年共6次国会修正表决，并分别于2006年、2009年、2012年、2015年、2018年和2021年正式实施修正后的长期护理保险制度。（详见表1）历次改革的主要内容不仅涉及加强政府的监管、重视护理预防、鼓励居家养老，还有改2023.2/社会政策研究/Ul年份主要内容2000年护理保险制度正式实施。2005年第1次改革创设预防护理体系，护理级别由6级增加至7级，设定新的预防服务项目；设立地域密集型服务体系，鼓励各地基于自己区域特色开展护理服务；针对机构进行收费改革，将伙食费、住宿费独立于保险费之外。2008年第2次改革加强民间护理服务机构的监管，规定了

9、政府对服务提供者的调查权；重新设定老年人缴纳保险费的金额，适当提高护理保险的报酬标准，改善护理服务从业者的待遇。2011年第3次改革推动地域辖区范围内老年医疗、护理资源的整合；创设24小时巡回应对型上门护理服务；提高护理服务质量；增设小规模多功能护理服务类型以及提供访问看护复合型服务；完善适老化住宅环境；推进认知症对策。2014年第4次改革完善地域综合照护服务体系；设立老年失能预防体系，失能预防交由地方基层行政负责；从法律层面加强医疗、护理、预防的综合协调能力；调整不同收入老人的自付比例，实现费用负担的可及性与公平性。2017年第5次改革阶梯式上调护理保险第2号参保者的缴费比例，调整护理保险的

10、最高自付比例；深入推进社区医疗、护理服务资源的整合；推动地域共生社会的建设。2020年第6次改革完善市町村综合援助体制；鼓励各地推进和整合认知症对策；推进本地护理服务中养老数据的共享；加强护理人才的培养，减少人才流失；提高高额护理费的上限额度。表1H本长期护理保险制度改革历程数据来源：根据口本厚生劳动省历年护理保险事业报告整理所得。善护理人员待遇以及调整个人自付比例等。在数次改革的努力下，日本长期护理保险制度自实施以来，尽管在第1号被保险者人数、认定者人数以及护理服务使用者人数这3个方面均表现出增加的趋势，但总体来看变化幅度不大,保持平稳增长。截至2022年4月，长期护理保险制度第1号被保险者

11、人数为3590万人；需要护理（支援）的认定者数量则为691.0万人；护理服务使用人数总计为585.8万人（厚生劳像1省，2022）。而在制度创始的2000年第1号被保险者人数为2165万人，22年间增长了65.8%；需要护理（支援）的认定者数量为218万人，22年间增长了2.17倍；护理服务使用者总数为192万人，22年间增长了2.04倍（详见图1）。这说明，作为强制加入的全民保险，长期护理保险制度在20多年的实施过程中，越来越多的公民加入这一保障制度并从中受益，制度运行基本平稳，并未出现特别的波动。此外，从护理服务使用类别来看，居家服务使用人数增长速度高于养老机构服务使用人数。居家服务使用人

12、数从2000年的129.7万人增长至2022年的402.6万人，22年间增长2.10倍；而养老机构服务使用人数从2000年的62.3万人增长到2022年95.6万人，仅增长0.53倍，见图2。指65岁以上的老年人。40003500300025002000150010005000第1号被保险者认定者护理服务使用者图120002022年第1号被保险者、认定者以及护理服务使用者变化趋势图（单位：万人）资料来源：20002022年日本护理保险事业状况报告（年报）整理所得。JMO3001JDUJOnXXMXm2OMJO0TMBXO9JOM2K1UJOUJQ34MUJOMJQ3T1119JMJMlJOD图

13、220002022年日本护理保险居家与机构服务使用趋势（单位：万人）资料来源：20002022年日本护理保险事业状况报告（年报）整理所得。从上图可以看出，日本长期护理保险制度对于老年人护理的理念发生了积极转变，基于“自立援助”的理念，从最初的机构养老转为居家养老，并通过发展社区综合护理服务中心以更好地整合资源、服务居家养老。三、日本长期护理保险制度可持续发展的主要途径日本长期护理保险制度是作为独立险种运行的一种制度，从2000年开始实施至今基本保持每3年进行一次动态调整的趋势。纵观日本护理保险制度六次改革，其主要采取的可持续发展措施包括以下几方面：（一）抑制需要护理者比例人口学通常将65岁及以

14、上老年人认定为被抚养人口，但在日本，根据上述需要护理及援助人数占第1号被保险者的比例为19.2%计算得知，约有81%的65岁及以上老人非常健康。如果能将老人的健康年龄拉长，从“被支援人群”转变为“支持他人的人群”，就可以在很大程度上减少或者抑制需要护理或需要援助老人的比例。这一理念由世界卫生组织（WHO）在2002年发布的（ActiveAgeing:APolicyFrame-Work报告中提出，得到世界各国政府的积极响应，日本也在构建老年友好型社会上进行了多方面的尝试与努力（小川全夫，2019）o为减少需要护理者在老年人中的比例，日本政府在长期护理保险制度改革中尝试采取多种措施，例如重视护理预

15、防就是其中重要的一环。日本早在2006年第1次改革后就提出重视老年失能预防。第1次改革前，厚生劳动省社会保障审议会向政府提交了关于修订长期护理保险制度的报告，该份报告指出，制度运行5年中，重度需要护理者（需要护理2级以上）增加缓慢，而轻度需要护理者（需要护理1级以下以及需要援助者）增加较为显著。在此期间日本需要轻度护理的老年人从2000年的55万人迅速上升至2004年的125万人，增加了1.3倍（厚生劳倒1省，2015）。为了减少轻度需要护理人群的服务供给和保险支出，第1次改革增加了预防型给付，调整了护理级别，将原来的需要护理1调整为需要护理1和需要援助2两种级别，强调预防的作用。此后，到20

16、15年第4次改革时，进一步强调了预防服务，将需要援助1与需要援助2的认定对象从护理保险的给付对象中剥离出来，转移到各市町村运营的“新护理预防与日常生活援助综合事业”的服务对象中。这种剥离与转移被认为是追求护理保险效率化、减轻护理保险压力的方案之一。市町村运营的“新护理预防与日常生活援助综合事业”，政府不再直接提供服务，而是鼓励居民进行自我管理，社区其他居民给予帮助支持，非营利组织、社会团体以及民间从业者（如商店、快递从业人员等）通力协作，以一种联动的方式提供援助服务。对于产业界来说，鼓励预防的倾向也为他们提供了新的市场，如很多民间团体开始帮助确认老年人安全与否、开发有助于维持健康的住宅，开办各种预防认知症和维持体力的训练讲座以及软件等。另有对用于维持老年健