我国水污染防治法综合评估研究.docx

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1、一、前言大力实施水污染防治、改善水环境质量，既是满足人们日益增长的美好生活需要的重要方面，也是以实际行动响应习近平生态文明思想和联合国面向2030年的可持续发展目标。为打好污染防治攻坚战，2017年6月全国人大新修订了中华人民共和国水污染防治法（以下简称水污染防治法），并于2018年1月1日正式施行。为推动水污染防治法贯彻落实,推进水污染防治工作和改善水环境质量，2019年上半年，全国人大常委会开展了水污染防治法专项执法检查。同时，全国人大常委会委托中国工程院开展水污染防治法实施情况的第三方评估，希望通过第三方评估，用系统、客观、中立的视角，去审视、评价实施情况和各地区各部门工作，为执法检查工

2、作提供技术支撑和专业参考。根据相关要求，评估重点内容包括法律责任落实情况、违法行为处罚情况、法律实施中存在的主要问题、对法律贯彻实施的意见建议等。中国工程院专门设立了水污染防治法实施情况评估研究咨询项目,开展此项评估工作。评估工作以国家各部委、各省（区、市）向全国人大常委会汇报材料以及项目组的调研资料为基本依据，坚持目标导向和问题导向相结合,紧扣水污染防治法及相关法律的实施情况，聚焦重点、梳理问题、分析原因、提出建议，以数据为支撑，用案例分析问题，旨在成为全国人大水污染防治法执法检查的技术支撑和专业参考。作为本项目的综合性研究成果，本文全面研究分析了新修订水污染防治法施行以来的实施成效、存在问

3、题，提出了我国水污染防治的系统性对策措施，以为今后我国更好贯彻落实水污染防治法和持续深入打好污染防治攻坚战提供参考。二、水污染防治法的实施成效水污染防治法新修订的法律共8章103条，其中除附则外共7章101条，包括总则、水污染防治的标准和规划、水污染防治的监督管理、水污染防治措施、饮用水水源和其他特殊水体保护、水污染事故处置、法律责任等内容。相比2008版，新增条款18条，修改条款31条，保留原条款54条，废止条款7条。水污染防治法自2018年实施以来，国务院生态环境主管部门和其他有关部门严格落实水污染防治标准制定、修订法定职责，水环境管理体系不断完善,管理能力建设不断加强。各省（区、市）和各

4、级政府大力推进工业、城镇、农村水污染防治，加强饮用水源保护区整治和实施国家地下水监测工程，辖区内水环境质量逐步改善，饮用水达标率稳步提升。水环境执法能力明显加大，明显扭转了我国环保领域“违法成本低、守法成本高的问题。总体上在以下八个方面取得了明显成效。（一）长江大保护顺利推进水污染防治法新增了流域生态保护与修复的条款，要求国务院环境保护主管部门和省（区、市）人民政府环境保护主管部门会同有关部门根据流域生态环境功能需要，明确流域生态环境保护要求。2018年年底，生态环境部、发展和改革委员会联合印发长江保护修复攻坚战行动计划，三峡集团以及其他30个中央单位共同开展入河排污口整治、劣V类水体整治等八

5、个专项行动。生态环境部2018年对长江经济带11个省（市）县级城市地表水型饮用水水源地开展了督查，沿江11个省（市）大力推进化工污染防治、砂石料码头搬迁、港口码头“关停并转专项岸线整治、生态保护修复工作，完成长江干线1361座非法码头的整治工作。（二）水环境管理体系逐步完善水污染防治法新增了限期达标规划和重要江河、湖泊水环境保护协调机制的条款，修改条款完善了排污许可的管理制度，落实了监测数据的责任主体和监测数据共享机制。生态环境部涉水管理职能不断强化。2018年，国务院组建生态环境部。通过“五个打通，将国土、水利、农业等部门的污染防治职责进行整合，加强了环保部门的污染防治职责，涉水管理职能进一

6、步得到强化。流域协调机制改革稳步推进。2019年5月底，生态环境部七大流域生态环境监管局全部完成挂牌，多个省份建立了跨省流域协调机制和省内流域协调机制。排污许可证发放工作进展顺利。全国各省（区、市）相继完成了相关行业的年度发证任务，本应于2019年核发的36个重点城市建成区的污水处理厂己提前完成许可证核发工作。截至2018年年底，全国共发放24个行业3.98万张排污许可证。水污染防治标准体系逐步完善。我国现有国家层面主要水环境质量标准3项（地表水环境质量标准、地下水质量标准、海水水质标准）、水污染物排放标准64项，25个省级人民政府制定了85项地方水污染物排放标准，这些标准在水污染防治工作中发

7、挥了重要规范、引领和控制作用。水污染防治规划编制和实施基本到位。各级人民政府依法编制实施了343个限期达标规划，推进了我国水环境污染治理。监督管理信息化能力建设不断加强。全国重点污染源监测数据管理系统已经正式联网运行，超过20000家企业接入管理平台，新建和改造国家地表水水质自动站1881个，切实保障了监测数据质量。（三）工业水污染防治成效明显水污染防治法新增和保留条款明确了严格禁止工业企业稀释排放有毒有害水污染物，规定了工业聚集区要配套建设污水集中处理设施和在线监测并进行联网，强调了工业废水预处理要达到集中处理设施工艺要求后方可纳管，污水集中处理设施运营单位有责任保障出水水质达标。生态环境部

8、及相关部委公布了第一批10种（类）有毒有害水污染物名录，工业聚集区配套污水集中处理设施快速建设，截至2018年年底，按照新增条款要求，全国涉及废水排放的2411家工业园区中，超过97%建成了污水集中处理设施并安装了自动在线监控装置。2018年全国清理和治理了一大批十小企业、“散乱污企业。工业和信息化部等相关部委完善了工业行业清洁生产评价指标体系，推动了重点耗水行业水效提升，如钢铁行业，吨钢水耗在“十二五下降19.0%的基础上，20162018年又下降了15.4%。（四）城市黑臭水体治理取得成效水污染防治法新增和修订条款的重点是强调城镇污水处理设施产生的污泥必须进行处理处置，明确了城镇污水集中处

9、理设施的运营单位或者污泥处理处置单位对违反污泥处置的责任，规定在污水处理费用中应包括污泥处理处置费用。截至2018年年底，全国36个重点城市排查确认黑臭水体1062个，完成整治工程1009个，占总数的95%o全国城市（包括县城）累计建成污水处理厂4332座，污水处理能力达1.95l()8m3d2019年，住房和城乡建设部、生态环境部、发展和改革委员会联合印发了城镇污水处理提质增效三年行动方案(20192021年)，要求经过3年努力，基本消除黑臭水体，城市生活污水集中收集效能得到了显著提高。国家发展和改革委员会还探索建立了城镇污水处理费动态调整机制等多项政策措施，明确按照补偿污水处理和污泥处置设

10、施运营成本并合理盈利的原则，制定和动态调整污水处理费标准。(五)农村水环境综合治理开始推进水污染防治法新增条款明确了国家支持农村污水和垃圾处理设施建设,畜禽粪便综合利用和处理以及化肥和农药的使用要适应水环境保护的要求。修改条款明确要求控制化肥和农药过量使用，防止农田灌溉水污染。2018年，生态环境部、农业农村部印发了农业农村污染治理攻坚战行动计划。生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、财政部出台了系列配套计划。全国各省市农村垃圾收集处置取得明显成效，农村污水处理工作和改厕工作全面推进，浙江省农村污水处理率全国最高。全国化肥使用量出现负增长，农药使用量开始降低，各省市因地制宜编制了农药使用量

11、零增长行动实施方案。2018年，全国规模化养殖场的畜禽粪污的综合利用率达到70%,比2017年增加T10%O(六)饮用水水源保护力度不断加强水污染防治法新增条款要求开展饮用水水源污染风险调查评估，单一水源供水城市要配套建设应急或备用水源，开展区域联网供水，增加饮用水取水口和出水口水质检测，强化供水单位水质达标责任，加强饮用水安全应急管理。2018年，生态环境部发布了集中式地表水饮用水水源地突发环境事件应急预案编制指南（试行），并联合水利部开展了水源地环境保护专项执法行动，全国地级及以上城市水源达标率较2017年提升了约2个百分点。国家卫生健康委员会在全国范围内开展城乡饮用水水质监测，覆盖了全国

12、地级市和县（区）90%的乡镇。住房和城乡建设部不断加强城市供水应急能力建设，在全国建立8个国家应急供水救援中心，全国城市出厂水供水水质达标率由2009年的58.2%提高到96%左右。（七）地下水污染防治得到重视水污染防治法新增条款明确了报废矿井、钻井或者取水井等应当实施封井或者回填，细化了特定工业企业、场所和设施应当采取措施防止地下水污染。2018年，生态环境部建成了约12万个地下水污染双源清单，以加油站为代表的地下水重点污染源防渗改造措施稳步落实，15个省（市）加油站防渗改造完成率己达70%以上。国家地下水监测工程2018年年底竣工，建成国家级地下水专业监测站点20466个,覆盖全国31个省

13、（区、市）,控制面积3.5x106km2o2019年，生态环境部和自然资源部等五部委联合印发地下水污染防治实施方案，进一步明确了地下水污染防治工作方案。（八）水环境执法力度明显加大水污染防治法新增了按日计罚的规定，与环境保护法进行了有效衔接。修改条款强化了水污染防治监督管理部门的执法权，以保证法律的有效实施。2018年，涉水类环境违法行为案件数量明显增加，各地作出的行政处罚案件超过20000起，罚款超过30亿元。天津、浙江、福建、山东、广东、海南、宁夏、新疆等省份披露的按日连续处罚案件超过180件，明显扭转了我国环保领域“违法成本低、守法成本高的问题。最高人民法院、最高人民检察院发布了最高人民

14、法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释，为严惩水污染犯罪提供了强有力的法律支撑。2018年，全国水污染环境犯罪案件审结环境资源刑事案件62件，同比上升了12.9%；全国法院审结环境资源民事案件314件，同比上升了30.3%。相关行政机关人员不依法履职严格追责力度加大，截至2018年年底，地方约谈近6000人，问责8000多人。三、水污染防治法实施中存在的问题水污染防治工作还存在四个方面的问题，主要体现在水环境管理体制机制、水污染执法监管、饮用水水源保护和地下水污染防治、水污染防治主要工作四个方面。（一）水环境管理体制机制方面的问题1 .水污染防治法普法力度有待加大部

15、分地区存在政府履行法定职责不到位，环境保护仍然让位于经济发展的问题。社会公众层面，水污染防治法的宣传普及力度不够，包括企业和公众等在内的全社会学法、知法、懂法、守法的氛围尚未全面建立。2 .流域统筹管理有待加强水污染防治法新增条款第28条规定了流域水环境保护联合协调机制。但是，现有管理机构不能满足相应的统筹需求，监测网络没有实现信息共享，生态补偿停留在政府间协商沟通的水平，流域水污染事故处置多是地方政府各自为战。海域与陆域、流域间的协调联动机制没有建立，陆域污染负荷排放导致近岸海域富营养化加剧，地表水环境保护相关法律和海洋环境保护相关法律衔接不够。3 .落实河长制责任力度有待加强水污染防治法新

16、增条款第5条规定了建立河长制的要求，从法律层面明确了行政首长对行政区域水环境治理的责任。部分河长以会议部署和巡河（湖）代替了实质性的治理行动，河湖污染整治力度不够，河湖内围垦、养殖、违章搭建、垃圾堆放、非法采砂等问题时有发生，工业污水偷排、生活污水乱排、农村污水滥排问题仍然突出。河湖污染治理中，没有系统性考虑污水收集管网、污水处理厂和河网水质的对应关系。河湖水质改善成效不明显，部分城市水环境污染治理陷入“污染反复、反复污染的困境。4 .水污染防治标准体系有待修订水污染防治法新增条款第17条规定了应当按照水环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划o现行地表水环境质量标准未体现出区域流域差异，在不同区域存在过保护和欠保护的问题；有毒有害