应急管理体系数字化转型的技术框架和政策路径.docx

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1、一、前言当前，以新一代信息技术为代表的科技革命和产业变革进入成熟发展阶段，经济社会数字化转型的趋势日益明显；紧急突发事件的发生频率、传播速度、对经济社会和人民群众的影响与危害，也呈现不断扩大的趋势。技术变革加速演进和广大人民群众对安全稳定生活的更高诉求相互叠加，对加快应急管理技术创新,提升应急管理能力提出了更高的要求，但当前应急管理技术体系的发展还难以满足这一现实需要。充分利用数字技术工具，成为各国提升应急管理能力的共同选择，应急管理体系的数字化、网络化、智能化转型加速，应急管理数字化转型的技术体系建设和政策布局稳步开展。应急管理的技术体系包含通用技术体系、专业技术体系两类：前者指通信、信息、

2、装备等具有一般性的底层技术体系，数字技术在应急管理中的应用属于一种通用的技术体系；后者指和垂直行业相结合的特殊技术类型，如矿山、电力、地质、环境、交通等专业应急管理技术领域。作为一种通用技术，数字技术主要起到底层技术基础和为专业技术领域赋能的作用。近年来，数字技术发展趋势呈现明显的新特征，主要体现在新型网络部署进程加快、计算能力持续大幅提升、智能分析水平显著跃升、技术组合协同不断强化等方面；感知、传输、计算、分析等多种技术协同配合，解决现实问题的能力显著提升，应急管理体系快速发展的技术背景趋于深化。当前，对于数字技术在应急管理体系中融合应用的研窕主要体现在对某一具体数字技术的应用上，如考察大数

3、据、人工智能（AI）、区块链等在应急管理领域中的具体应用，提高应急反应速度、应急资源配置效率、应急处置效果的举措等；而对应急管理体系数字化转型的综合性研究还不多，相关体系性和框架性分析欠缺。为此，本文聚焦应急管理体系数字化转型的整体性、框架性研究，结合应急管理体系的行业特点，以数字技术与应急管理的融合应用为切入点展开论述。二、应急管理体系数字化转型的概念及涵义应急管理体系是由政府和其他各类社会组织构成、旨在应对突发事件的整合网络，包括法律法规、体制机构（公共部门和私人部门）、机制与规则、能力与技术、环境与文化。也可以认为，应急管理体系指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及

4、要素之间关系的总和。中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定将我国应急管理体系建设的目标表述为：构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设。由此可见，应急管理体系是一个涵盖法律、制度、技术和文化的复杂系统。应急管理体系数字化转型指以提升整个应急管理体系的质量和效率为目标,以互联网、大数据、Al等数字技术与应急管理体系融合为主要手段，推动应急管理体系变革和升级的过程。应急管理体系数字化转型主要包括三方面的转型：一是技术工具的转型，如互联网、大数据、Al等数字技术在应急管理体系中的运用及其围绕应急管理

5、推动的产业化过程；二是管理决策机制的转型，由经验型、被动型、常规化的传统决策体系向由数字技术支撑的知识型、主动型、敏捷型决策体系转变；三是制度和文化的转型，推动垂直化、行政性、中心化的应急管理制度和文化向数字技术支持的互联互通、协同共享方向进行适应性调整变革，构建网络化、专业化、现代化的应急管理体系。三、应急管理体系的新特征要求数字化转型近年来，应急和突发事件受技术因素、自然环境变化的影响更加显著，传导效应和溢出效应的叠加致使危害程度不断扩大；新形势对应急管理体系提出新要求，构建现代应急管理体系，应将推动数字化转型作为关键手段。（一）融合性和整体性整体性治理是应急管理的重要发展趋势。数字技术集

6、成应用朝着网络化平台化趋势发展，有助于打通垂直部门的行政壁垒和专业壁垒，充分体现整体性治理的效能。在应急管理领域,通过共享海量信息和数据,发挥平台的数据分析优势，开展突发紧急事件的描述、记录、分析和重组，对事件进行整体性刻画，为事件监测、预测、预警、应急处置等一体化治理提供了可行性。以大数据技术应对新型冠状病毒肺炎疫情为例，大数据行程卡、健康码等数字技术应用，就是以整合协同通信、医疗、交通、疾控等事件过程，打破公共卫生碎片化的治理状态，在整体性治理视角下，形成以大数据为基础的疫情风险防范与应急处置一体化治理的新模式。数字技术体系的平台属性也使数据信息和资源共享成为可能，从而不断衍生出应急管理模

7、式创新，更有效打破传统的垂直体系架构，为构建融合型的应急管理一体化框架提供了有力支撑。（二）敏捷性和高效率应急管理的时效性要求极高。过去，对风险点和风险源以人为监测为核心，以传统通信为主要信息沟通手段，准确性和实时性不够，难以做到实时反应，导致应急信息反馈时滞期长，应急效果不佳。如今，基于深度嵌入的传感设备和边缘计算能力，借助跨域直连的信息传递系统，能够有效打通风险点与横向部门、纵向层级的信息壁垒和障碍，基于数据的高效集成，提升应急责任主体的响应速度和行动速度。通过对物理系统的精准描述与虚实联动，建立数字挛生，能够在线实时对物理系统的风险状况进行分析判断，避免应急行动出现反复，使应急行动举措一

8、开始就保持在最优状态，显著提高应急反应效率。（三）安全性和韧性应急管理体系自身也可能受到不确定性冲击。应急管理体系的韧性特征主要强调应急管理体系的主动维持和提升调适能力，以有效应对外部的冲击和破坏，并在遭到破坏后具有自我修复能力。数字技术可以缩短信息传递链条并保证信息传递的准确性，加强边缘处理和去中心化，在保证系统整体性、可靠性方面具有独到优势。另外，通过分布式、小规模、多样化等模式创新，有助于增强应急管理体系遭受冲击后的恢复重建效率。整体来看，未来数字技术将成为支撑应急管理体系现代化的关键手段。在应急管理体系复杂性和不确定性更加突出的背景下，加强数字技术能力建设，构建数字技术支撑系统，是现代

9、应急管理体系建设无法绕开的根本问题。未来，在传统突发事件从发生到采取应急措施的一般逻辑保持不变之外，满足应急管理体系升级的各种新需求只有通过数字化转型才能实现。四、应急管理体系数字化转型的技术体系框架（一）应急管理体系数字化转型的关键点1 .应急管理体系数字化转型的重心在管理层面应急管理体系数字化转型和工业、农业、服务业等产业的数字化转型不同，其核心不仅是在生产经营等技术流程方面，应该更强调管理层面的数字化转型;具体来看，应是与应急活动有关的预案计划、组织协调、过程控制等管理过程的数字化。从传统应急管理的角度看，决策往往来源于过往经验，但危机和突发事件几乎没有重复性（每次都是全新的突发事件），

10、不断考验支持决策的知识系统。在风险社会中，这种基于思维定式和行为惯性的知识系统作出的应急决策可能严重影响应急管理的实际效果。从实践来看，高质量的应急管理决策仍然是国家应急事业的短板，明显制约了应急资源的配置效率、应急处置的精度及效果。当前，应急管理体系数字化转型的核心任务应着眼于提升事前应急风险的认知能力、应急预案的智慧化水平，事中应急处置的效率水平和敏捷程度，事后的重建恢复能力，以及知识经验的总结能力。只有全面升级数字化、智慧化应急管理体系，才能摒弃以往专家经验式判断、管理者行政性决策可能存在的不足，实现基于数据凸显科学决策的过程。2 .社会系统风险是应急管理体系数字化转型的重要领域产业和行

11、业的数字化转型一般聚焦在物理系统层面，通过生产制造、产品原料、物流供应等物理系统运行规律的数字化、智能化升级，优化生产经营决策，提升生产过程的效率和质量。而应急管理系统不仅需要应对自然灾害、重大森林火灾、工业事故、航空事故、环境紧急情况等物理系统方面的紧急突发状况，更要充分考虑公共卫生、公共安全事件等社会系统存在的风险点；有必要在物理系统的数字化转型基础上，加快构建和完善针对社会生活的数字化应急体系，形成功能完整、广泛覆盖的应急管理系统（见图DO应急管理决策应急管理决策物理系统社会系统图1应急管理体系数字化转型框架图3 .协同互联互操作是应急管理体系数字化转型的基本准则协同和互操作性是构建应急

12、管理体系的重大挑战。从组织层面看，应对大规模的灾难性事件通常需要超出任何单个组织的资源和能力，导致应急管理参与者通常具有不同的组织背景；打破参与者的组织壁垒非常关键，相应组织层面的协同成为应急管理的重要方面。从信息和数据层面看，传统应急管理从风险点获得信息，交换数据的能力薄弱，数据烟囱成为风险社会下突发事件应急管理的严重阻碍；基于信息和数据具有异构、分散的特点，加强数据层面的协同和互操作对于构建高效同步的应急管理体系至关重要。面对应急管理决策数据、信息和知识的不足，数字平台建设、增强互操作性等整体性解决方案是打通壁垒、实现协同和互联互操作的必要举措。（二）应急管理体系数字化转型的技术分层1 .

13、应急管理体系数字化转型涉及三大类技术一是数字技术。主要指第五代移动通信技术（5G）、物联网、大数据、云计算、Al等信息通信技术，覆盖感知、传输、运算、建模等多个方面。例如，物联网技术的快速发展，对大幅提升风险性事件的认知能力具有重要意义。具备多种前端数据采集功能的感知设备可以广泛部署在物理世界，随着智能传感技术的不断成熟和技术产品价格的大幅下降，将进一步实现地质、洪涝、危化、矿山等自然灾害和安全生产领域的全域涵盖；依托于此，应急管理决策将获得更为精确的一手海量数据来源。物联网配合高可靠、低时延的传输网络以及智能分析手段，将全面支撑应急管理的事前预判、临灾预告、短临预警等数字化升级。二是融合技术

14、。主要指数字技术与应急技术的融合，分为与通用应急技术的融合、与专业应急技术的融合：前者指服务于应急管理的通信、探测、搜寻等通用技术（以应急通信技术为典型代表），后者包括支持各专业领域（如地质、洪水等）应急技术以及与相应救援技术的融合（如救援装备的智能化）。在数字技术与通用应急技术融合方面，以应急通信技术的数字化转型为典型。当前的应急通信手段较为单一，特别是数字化、智能化程度不高；推动应急通信网络的数字化转型，需要统筹考虑依托5G、Wi-Fi、光纤网络等商业通信网络设施，积极升级应急通信设施,完善应急通信网络,构建全域覆盖、全程贯通的应急通信能力；还可考虑部署浮空器、高空长航时无人机等具备通信功

15、能的综合性应急装备，增强区域应急通信的空天一体与韧性抗毁能力；这类综合性通信设施还可以进一步补充遥感感知、高精地图等功能，使应急通信装置拓展应用于灾害监测、灾情识别、灾后评估、重建监测等场景。在数字技术与专业应急技术融合方面，以应急装备数字化为典型。救援人员的个人装备，有望集成可穿戴计算技术、各类数据采集技术和防护技术；未来穿戴数字化救援装备更可成为应急救援核心装备，兼具内外部感知、无线通信、数据传输、现场定位等功能。集成Al技术的消防机器人、挖掘装备、无人机等，将具有自学习、自适应、自提升能力，自主判断灾害级别并作出处置作战动作，执行单机或局部性的自动救援任务。三是管理决策技术。主要指应急管

16、理信息系统，通常以应急管理大数据平台等形式存在，发挥支撑应急管理决策的功能。数字化的平台技术聚焦数据挖掘分析与价值转化，形成应急管理决策的辅助功能，包括分析、描述、诊断、预测、指导、应用开发，可在一定程度上实现智能化自动决策。分析功能主要借助各类模型和算法的支持，推动前端采集到的海量繁杂数据信息背后规律显性化，为下一步诊断、预测、优化功能的实现提供支撑；常用的数据分析方法有统计数学、大数据、Al等。描述功能主要通过数据分析和对比，形成对当前突发事件的现状、存在问题等状态进行刻画，借助可视化的形式展示应急状态，支持迅速了解应急事件的类型和内容。诊断功能主要基于数据分析对灾况、灾备等现状进行评估，及时发现问题并提供解决建议；可在事故和风险发生的第一时间发布警报，提示救援人员采取科学合理的救援方案。预测功能是在数据分析的基础上预测事故和风险的未来状态，在问题还未发生时提前介入；如根据气象数据预测地质灾害发生的概率，提前采取告警、应对和预防。指