锁定脆弱国家：撒哈拉以南非洲的安全供给与能力建设困境.docx

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1、锁定脆弱国家：撒哈拉以南非洲的安全供给与能力建设困境【内容摘要】由于国家安全机制的缺位或无效，撒哈拉以南非洲地区的安全供给出现地方化、社会化、商业化和外部化趋势。该地区国家内部的非国家行为体和来自外部的跨国行为体在不同的条件下组合，形成了碎片化、多种安全主体互补又竞争的“多元混杂”的安全供给格局，这与单一中心、自上而下的安全供给格局明显不同。在这种供给格局中，很难明确区分“国家和非国家”“正式和非正式”“现代和传统“，它们重叠交织在一起。安全供给的地方化、社会化、商业化和外部化使这一地区国家的安全能力被限制，整个国家的安全建设陷入困境，从而导致其“脆弱国家”的地位被“锁定”。由于国家化的动力不

2、足，该地区安全供给的“多元混杂”格局短期内很难改变。作为全球“安全洼地”，中国与这一地区的安全合作空间巨大，因此可以从理念创新和实际操作两方面推动全球安全倡议的实践。【关键词】非洲地区安全安全供给多元混杂能力建设全球安全倡议安全问题一直是撒哈拉以南非洲地区的短板，其中西非萨赫勒、东非之角和大湖地区尤其是刚果民主共和国（以下简称“刚果（金）”）东部这三个区域的安全问题非常突出。与疫情前相比，这三个区域的安全问题持续恶化。2021年以来，由于安全局势持续动荡，马里、几内亚、布基纳法索、尼日尔等西非萨赫勒国家先后发生军事政变，政变引发区域阵营对立，导致这一地区的安全形势更加严峻。在中非地区，盘踞在刚

3、果（金）东部的一百多支非法武装非常活跃，特别是2021年10月以来重新回流的“M23运动”组织，在刚果（金）东部和周边邻国引发一系列安全问题。在东非之角，随着非盟驻索马里过渡特派团的撤离，索马里的恐怖组织“青年党”再次活跃。埃塞俄比亚的国内冲突从提格雷蔓延到了阿姆哈拉地区，苏丹政府军与准军事武装之间则爆发大规模冲突。与此同时，日益激烈的地缘政治紧张局势进一步加剧了这些地区的安全风险。因此西非萨赫勒、东非之角和大湖地区这三个区域对安全公共产品的需求特别大，安全态势的特点也具有典型性，本文主要分析这三个区域的安全供给问题。长期以来，对撒哈拉以南非洲地区安全的研究未能关注这一地区的特殊性，将西方的国

4、家概念简单套在该地区，认为国家在这一地区的安全治理中同样处于主导地位，无视非国家和跨国家安全行为体的特殊角色，这种惯性思维框架不仅无益于理解非洲地区纷繁复杂的安全问题，而且可能在政策上造成严重后果。对撒哈拉以南非洲地区安全问题的研究需要回归本土和现实。基于此，本文试图消除认识误区，深入剖析非洲安全供给的多元性和复杂性，以及这一复杂体系长期运作的逻辑。一、撒哈拉以南非洲地区安全供给中国家的缺位在韦伯的经典“国家”概念中，“国家是一定区域的人类共同体，这个共同体在本区域之内要求（有效地）垄断合法的有形暴力国家被视为应用暴力权利的唯一源泉。”“垄断合法的有形暴力”成为界定现代国家的重要标准，也是现代

5、国家必备的典型特征。根据这一定义，国家机构被视为公共安全的天然提供者，是公共秩序的必然守护者，非国家行为体介入安全领域则是不稳定、混乱和不安全的根源。不过，这一定义在适用撒哈拉以南非洲地区时却面临很多问题，因为多数国家不但无法垄断暴力，而且安全职能也多由非国家行为体承担。当国家和正式的安全机制不能为民众提供有效的保护时，当地民众就会转而向内求助于国家之外的安全提供者，向外求助于其他国家或国际行为体。不少研究发现，在许多冲突后国家，其安全和司法部门中的非国家行为体的比例高达80%。在尼日利亚，一项研究发现,基层社区自发建立了多达16种不同类型的治安机制以应对犯罪问题。这种现象的出现主要源于国家安

6、全机制的缺位或无效。撒哈拉以南非洲地区的国家并非是从其自身的社会基础上自然成长起来的，而是由殖民者强加的。这种外部强加的“国家”与非洲传统治理模式的断裂式组合，导致国家与社会关系的疏离，阻碍了国家的正常发展。即便在国家独立之后，这种模式依然困扰并阻碍着国家的成长。不少国家经历了长期的动荡与冲突，处于艰难的国家建构阶段。后殖民时代的权力结构从一开始就是片面、支离破碎和不稳定的，导致国家的渗透和控制能力非常薄弱。领土广袤和人口稀少也阻碍了国家权力向城市之外地区的扩展。在索马里，国家机构长期缺位；马里北部各大区和莫普提大区，仅有33%的国家官员到任；在刚果(金)东部，一百多支非法武装长期盘踞在这里，

7、政府根本无力维持对这一地区的控制，执政当局只能频繁借助邻国和区域集团武装协助维稳、平叛、反恐；即便在尼日利亚这样的地区强国，北部多个州也长期受到恐怖组织“博科圣地”和之后出现的“伊斯兰国”武装分子的侵扰甚至控制。由于撒哈拉以南非洲不少国家仅在城镇驻军，到边远村庄巡逻不多，警察力量也极为薄弱或不受信任，因而来自政府的安全压力非常小，这就为非法武装团伙的滋生、蔓延提供了巨大的空间。布鲁斯贝克(BruceBaker)对冲突后非洲国家的比较研究发现，这些国家的警察部队不仅数量有限、训练不足，而且腐化堕落，倾向于维护政权安全与秩序而非民众利益，导致正规的警察力量很难发展，当地治安往往由地方民团、纠察队、

8、村社联保、义警等非国家行为体来承担。持久的国内冲突造成的经济萎缩、资源破坏和社会分裂使国家获取资源非常困难。由于国家财政能力有限，政府在公共安全方面的投入严重不足。从全球军费支出比例看，撒哈拉以南地区非常低。19882003年，这一地区的军费总额为1734亿美元,占同期世界军费总额的1.02%；20042017年的军费总额为2772亿美元，占同期世界军费总额的1.25%。资源投入普遍低于其他地区，撒哈拉以南非洲地区国家在军事和内部安全的人均支出方面，与欧洲、亚太、中东地区相比存在很大差距。近年来，北非四个国家（阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥和突尼斯）的军费开支远远高于撒哈拉以南地区的49个国家。不

9、仅如此，撒哈拉以南地区国家的军费开支又主要集中在南非、安哥拉、苏丹、尼日利亚、肯尼亚和埃塞俄比亚少数几个国家，其他国家的军费开支微乎其微。在不少国家，出于政治目的，权力精英也会采取各种方式为非国家行为体和外部的安全供给提供便利。例如，军队征召和晋升的对象往往倾向于特定部族、地方或族裔群体，建立平行的安全结构，包括总统卫队、准军事武装和民兵。军人特意保持他们的部族和族裔身份，从而形成特殊的“军事一社会”联系网络。这些安全安排有利于维持私人化的权力结构，但不同群体的竞争也引发了政变、革命和长期的不稳定，并导致不同安全机制之间的边界日益模糊。在全球化的冲击下，政治权威和安全供给分散在更广泛的全球、国

10、家和地方层面的权力和安全网络中。域外大国、国际和地区组织等对撒哈拉以南非洲地区的频繁干预，域内精英群体、公民社会团体对不同形式跨国行为的借力，进一步强化了这种盘根错节的碎片化结构。而这一地区长期面临的错综复杂的安全挑战，包括恐怖主义、族群冲突和治理不善等问题，决定了非主权国家的安全供给始终扮演着重要角色。二、撒哈拉以南非洲地区安全供给的“多元混杂”格局撒哈拉以南非洲地区国家在公共安全供给能力方面的弱化，导致安全供给出现地方化、社会化、商业化和外部化现象。在这种情况下，安全供给不是单一中心、自上而下的，而是碎片化、多种安全主体互补又竞争的“多元混杂”格局。安全供给围绕政治中心，形成一种“差序格局

11、”，越到边缘，国家控制能力也就越弱，公共安全供给的能力也越差，供给主体也越多元、越分散。在一国的首都，国家还有可能垄断武力，但越往外扩散，国家就不得不与其他供给主体竞争或合作。各国的边境地区则几乎成为“安全真空”地带，成为极端暴恐分子、走私犯罪网络、武装团伙的“天堂”。（一）安全供给的地方化地方化指的是安全供给的主体下沉，地方行政机构或地方权力网络不适应当地发展而形成的较为强大的军事、警察、司法、冲突调解等能力，并具备或大或小、能脱离中央政府控制的自主能力，形成一种分散的安全供给态势。这种地方化源于一种特殊的政治安排，如埃塞俄比亚宪法第39条确立了以族群为基础的松散联邦制，第52条第六款规定各

12、州“组织并领导本州的警察部队，在本州保证法律效力和秩序”。在这种宪法结构下，所有9个以民族为基础的地区都拥有自己独立的地区武装和民兵，其总数大大超过联邦军队。这种特殊的安排导致各民族州具备较为独立的安全自主能力。安全供给的地方化更多是一种长期存在的当地非正式权力网络自发演化的结果。非洲传统社会的治理结构很少是集权制的，尤其在地方层面，部族社会的结构使社会治理高度依赖以部族酋长为代表的地方精英，同时权力从中央向地方的倾斜和分流虽然并非制度化，但极为普遍。这种地方治理网络“倾向于持久存在或只是被不完全淹没，它们与正式的结构在一种脆弱的平衡中共存，一旦认为不安全便准备重新浮出水面”。在某些情况下，地

13、方安全供给机制的发展也与当地特殊的冲突态势有关。在尼日利亚、马里、中非、苏丹、肯尼亚等国家，围绕矿产、土地、牲畜、水等资源的争夺在地方层面引发广泛的农牧民冲突、族群冲突和社区冲突。国家正式机制在解决暴力冲突方面往往陷入困境。塞维林奥特瑟拉（S0verineAutesserre）对刚果（金）的案例研究充分揭示了持续冲突的原因是地方性的，因而解决也只能依靠地方的冲突调解和管理能力。（二）安全供给的社会化社会化的供给主体大致分为三类。一是传统的社会力量。在政府无法发挥功能或无法渗透的地区，诸如习惯法、传统社会结构（大家庭、氏族、部落、宗教兄弟会、村庄社区等）和传统权威（如村庄长老、族长、氏族首领、宗

14、教领袖等）便会重新组织,成为维持当地安全、秩序、司法和冲突调解的权威机制。在索马里，宗族身份和习惯法(xeer)授权部族长老调解纠纷，协助解决邦特兰和索马里兰的安全问题。二是基于部落、族群、宗教、语言、文化等群体身份及身份认同，安全供给出现在拥有共享价值、共同的信仰和身份认同的群体网络中。这些行为体五花八门：有活跃于布基纳法索西部、马里南部和科特迪瓦北部的传统猎人“多佐”(dozo)；有出于宗教、政治、独立运动等各种目的设立的准军事组织、民兵等，如旨在保护和促进尼日利亚约鲁巴人利益的乌杜瓦人民代表大会(OPC)O三是公民社会组织和以聚居地形成的社区村落等。20世纪90年代，在肯尼亚东北部的瓦吉

15、尔地区，针对到处流窜的匪徒,当地的部落长老、非政府组织、商人、神职人员等设法建立了一个“和平委员会”，以应对各类冲突事件。这种安排很快成为现在肯尼亚北部公民联盟网络的基础。更为常见的是以聚居地为中心的各类安全自助组织，专门负责保护所在社区。在布基纳法索，为应对极端组织叛乱和打击犯罪，一个名为“科高威格”(Koglweogo)(当地莫西语，意为“丛林守护者”)的自卫民兵组织应运而生。自2014年以来，这种民兵组织在该国大部分地区出现，据估计，到2018年布基纳法索全国约有4500个类似团体，会员总数约为4.5万人。此外，在不少地区，还经常可以看到负责巡逻、警卫、解决日常纠纷等职能的义警、社区警察

16、。（三）安全供给的商业化安全供给的商业化指通过市场交易的方式为特定群体提供安全。在21世纪初，私营军事和安保公司在武装冲突中的角色引发关注，通过直接私有化、外包和公私伙伴关系，安全供给从国家转移到市场。由于缺乏对暴力的有效垄断，撒哈拉以南非洲地区出现大量私营军事和安保公司。南非拥有最大规模的安保队伍，私营军事和安保公司的数量接近5OOo家，从业者超过30万人。在动荡的西非地区，几乎每个国家都有大批的私营军事和安保公司，根据2021年的数据，科特迪瓦有600900家，加纳有400家，利比里亚有127家，马里有263家，塞内加尔有240家,西非大国尼日利亚则有1850家,有82万从业人员。数量如此庞大的军事和安保公司的存在，说明安全和安保的市场需求非常大。这些公司提供的军事服务包括配合作战、军事或安全训练、警卫以及向武装部队提供物资和技术支持，技术支持包括战略规划、情报、调查、卫星监视或其他有关活动。安保活动则包括守卫和保护人员、物品以及提供各种类型的培训、咨询活动等。