关于对基层形式主义生成机理与治理对策的思考.docx
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1、关于对基层形式主义生成机理与治理对策的思考党的十八大以来,党和国家高度重视克服形式主义问题,并将20xx年确定为“基层减负年”。20xx年,在“十四五”开局之年,党中央将基层治理提升到党执政基础和国家安全的高度,提出要“持之以恒纠治形式主义、官僚主义,激发广大党员、干部保持良好精神状态和工作状态J在新时代下,深入剖析基层形式主义的生成机理以及治理对策,对于实现基层治理体系和治理能力现代化意义重大。一、基层形式主义的理论分析框架:委托代理理论委托代理理论从新古典经济学的“经济人”假设出发,核心议题是在信息不对称和利益相左的情境下,委托人如何设计契约以激励代理人。在基层治理中,也存在委托代理关系,
2、如XXX提出的“委托方一管理方一代理方”的三级科层组织结构。因此,委托代理理论与基层形式主义分析具有逻辑上的契合性。其基本假设包括:委托人和代理人之间存在信息不对称和利益冲突问题,这使得代理人既有谋求私利的动机,又有不被委托人发现的可能。因此,在科层组织管理中,委托人必须通过监督、激励等组织手段,加强对代理人的控制以确保其按照自身意志行事。一般来讲,委托代理理论包括以下三个维度:(一)信息控制维度在某种程度上讲,委托代理理论就是关于信息控制的理论,信息在组织间的不对称分布产生各类组织管理问题。信息控制通常体现在两个方面:一是信息不对称,即政策制定者与政策执行者之间信息的不对称性。上下级层级越多
3、,信息不对称程度越深。二是信息模糊性,即不同的组织和个人对相同的信息会作出不同的理解和解释。信息的不对称性和模糊性将导致信息扭曲和失真。(二)利益冲突维度经典委托代理理论趋向于将委托代理关系作简化处理,即单个委托人和代理人关系。随着研究的深入,政治学作了进一步拓展,认为在公共治理领域中存在多重委托代理关系,且多重委托人和代理人之间存在偏好差异、目标冲突和竞争。当前,在治理复杂性和“条块分割”体制背景下,多重委托人、代理人对同一治理目标负责已成为政府运作常态,这也加剧了委托代理的复杂性。首先,多重委托人可能存在“道德风险”,从本部门利益出发要求代理人优先完成其任务目标;其次,多重代理人负责同一治
4、理目标或政治任务,也会导致其合作协同难度增加,弱化其对总体性责任的担当。(三)激励维度组织激励机制诱导或制约组织行为是组织学研究的基本命题,组织可以通过激励机制的设计促使其目标实现。但组织激励必须遵循两个基本原则:一是激励动态性原则,即随着国家治理理念、结构等方面的持续变革以及治理目标的多元化,需要激励制度作出一定的改变和调适;二是激励强度原则,即激励制度的运用必须有一定的限度和范围,一旦超出其组织范围,则可能产生明显的负功能和目标替代问题。二、基层形式主义的生成机理以上三个维度之间相互影响、相互作用,共同构成基层形式主义分析的理论框架,为分析和解释基层形式主义生成问题提供了基础。(一)信息不
5、对称条件下的技术治理异化信息控制既是中国政府治理的核心难题,也是所有组织面临的普遍问题。特别是在资源下乡背景下,上级为了推进各类政策的有效执行,技术治理日益成为行政管理的主要手段。一是考核指标的标准化、数量化。在晋升锦标赛体制下,由于信息掌握不对等,上级为了在排名竞赛中获得优势,倾向于通过“层层加码”将各类抽象化、标准化的考核指标逐级分配、下派给基层,而在问责和能力有限的情况下,基层往往会采取形式化的做法予以应付。虽然指标化、数量化的考核有助于引导基层注意力分配,却无法从根本上解决信息不对等问题,在实践中反而出现技术治理主义趋向,即将繁杂的公共事务简化为一个个“数字二基层往往疲于应付各类表格,
6、忽视了其本应承担的服务民众的实质性工作,出现目标替代问题。二是规则下乡。取消农业税前,国家与乡村的关系主要体现在国家权力对乡村资源的汲取上,村干部的主要任务是协助乡镇完成收粮派款和计划生育等政治任务。为了调动村干部的积极性,乡镇往往会给村干部一定的自由裁量权。取消农业税后,党和国家明确提出建设服务型政府的目标,国家与乡村的关系开始由汲取资源向资源下乡转变。党和国家为规范各类资源使用,大量的规则、程序逐渐下沉到基层,村干部的行政化趋势凸显。主要表现在:一方面,村干部的坐班化、职业化,拥有一定的晋升空间和职业保障;另一方面,村干部管理和绩效考核行政化,借助大量规则下沉,乡村的行政化越来越严重,虽在
7、一定程度上保障了资源合法使用,但也弱化了基层的自主性、积极性,出现了“权威体制与有效治理”的矛盾,使得基层治理形式化、内卷化越来越突出。(二)属地管理与基层政府“权责利”不匹配属地管理强调的是按照一定的程序、标准对辖区内的公共事务进行管理并承担责任,以实现“守土有责”的治理目标。在当前的治理结构中,属地管理与“条块关系”密不可分。改革开放以来,为调动地方政府发展的积极性,开始逐步优化职能设置和权力下放,属地管理由此产生。属地管理既是一种基层行政管理体制,也是基层治理中的责任落实机制。“属地管理”意在特定地域内明确管理主体,明晰主体责任,调动主体积极性,提升特定地域内治理效能。但在现实中出现了“
8、好经念歪”的情况,属地管理被异化为“甩锅避责”的手段,使得治理不堪重负。一是未厘清条块责任就滥用属地管理。基层在面对环保、乡村振兴、信访等复杂治理问题时,一旦出现失误和过错,问责的逻辑前提应该是对条块政府间的责任及其边界进行界定,以确保问责的精准性和科学性。但在实践中,一些地方出于高压问责和履责能力的考虑,借“属地管理”之名,频频与基层签订“责任状”,将责任和任务层层下推,造成基层治理中“责任在下、权力在上”的困局,自己却成为履责的“督察员”,如“一名乡镇党委书记说,从20xx年X月到20xx年X月,其所在的乡镇就领到各类责任状共计XX份,其中有XX项任务是各单位和部门下放的“。属地管理已然成
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