关于多重压力下基层政府形式主义的生成逻辑及其治理之道的思考.docx

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1、关于多重压力下基层政府形式主义的生成逻辑及其治理之道的思考一、“形式主义”治理缘何重要很长一段时期以来，长存于基层治理场域空间的“形式主义”命题一直是学术界与实务界以及媒体行业的关注共识点，可见其对基层治理现代化的影响甚深，极大地影响了中央政策与方针在地化实践效果。为此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视领导干部的作风建设。特别是在党的十九大之后，习近平总书记进一步作出重要批示，要加强“四风”纠正，决不能让“四风”问题止步，亲自指挥各省份，要求各地区各部门要提出并实施相对应的过硬措施，以期最大程度地力戒基层“形式主义”问题。随后在20xx年，中央纪委办公厅印发关于贯彻落实习近平

2、总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见。20xx年，中共中央办公厅进一步出台了关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知。由此可见，中共中央是将20xx年确定为“基层减负年”，旨在能够最大程度地解决长期困扰基层政府的“形式主义”问题。近年来，党和政府一直强调基层减负和“四风问题”整改，其中形式主义是四风之首，且形式主义问题在基层泛滥成灾。基层政府的形式主义泛滥的现实情况，以及在现实政策执行中镇政府作为终端执行者，其重要性不言而喻，二者的结合带来的危害是极大的。基层政府是政策的最终执行者，上接政府，下接群众，承担政策执行的最后一步，亦是反馈政策落实的第一步。从实践调研中发现，多重压

3、力和任务等情况下，基层政府为了完成指标，只能造材料，文山会海、过多的检查亦占用了基层工作人员的大部分时间，基层政府及其工作人员长期陷入“一直做材料”的怪圈之中，进一步导致了其无法“下基层、做调研、干实事二诚如基层政府工作人员话语中的“一天接待几个部门检查，有的考评成了走过场；很多考核只看痕迹，一检查就翻材料；动不动就一票否决动辄就要签责任状事实上，正是因为镇政府是中国行政体制中最重要的一环，如若基层政府的形式主义问题长期处于泛滥之势，不仅仅会影响到中央精神方针以及地方政策在地化执行质量，最终可能会影响到村庄民众的幸福感。同时，这也会破坏基层的干群关系，进一步可能造成基层社会风气败坏、基层党员干

4、部队伍大面积腐化、乡民获得感流失等负面效应。基于上述理论与现实背景，对于当下中国基层形式主义的现实命题的研究已然刻不容缓。那么问题来了：基层形式主义的诱因有哪些？压力型体制与基层形式主义有何关联？如何阐述镇政府的形式主义泛滥现象背后的逻辑？事实上，只有将这些问题一一厘清，才能推进中国基层治理能力和治理体系的现代化。二、研究设计（一）研究方法一般来说，质性研究方法的分析过程包含如下环节：“首先要确定清楚其研究现象，进而陈述其研究目的、提出问题、构建概念框架、选择研究方法（样本抽样、案例选取、收集材料、材料分析）、做结论、抽离并凝练出理论、检验研究的信度与效度、讨论其研究的推广度和局限性等等“。当

5、然需要言明的是，上述环节在实践过程中并非是孤立的，而是按前后顺序依次进行的。由此认为，质性研究本质上是一种不断“演化、渐进”的方法，其特征更是表现为“渗透、循环反复”之图景。本文选择笔者所在村镇进行实地调研。通过本人所在镇政府及其村委员的资源，将之选定为调研地点，进行了两周的实地调研，了解关于基层形式主义的相关情况。在形式主义的传播范围内，去获取传播媒介和受传者之间的关系和影响，获取第一手资料。在此基础上，结合所可得的二手资料，完善本研究的资料体系。事实上，基层政府及其工作人员自身比较敏感，且又是一个不易接触到的群体。或者说，对象的个体身份具备“隐藏性”之特征。为此，本文所涉及的调查数据和资料

6、的获得，是建立在进驻到笔者所在镇政府和村委会之中，以实现对研究对象实地调查的目的。针对研究对象“镇干部及村民”，本研究采用半结构式访谈法。镇政府的干部是政策传递的终端，亦是政策的执行者，更是和人民群众唯一直接对接的人群，村民则是政策的直接作用对象，二者的特殊身份所产生的干部关系和干群关系，亦是值得研究的。本次研究主要是建立访谈资料基础之上，重点内容集中在基层形式主义如何形成及其危害。在此基础上，可以获得很多有关基层治理中的形式主义问题的思考。（二）调研资料1 .调研地点的选择本文的调研点是X镇，地处XX省X县东北部，面积XX.XX平方千米，辖区内有X个行政村，XX个社，XXXX户；面积XX.X

7、X平方千米，现有耕地面积XXXXX亩，林地XXXXX亩；总人口XXXXX人,全镇有基层党支部XX个，其中农村党支部X个，全镇共有党员XXX人。X镇作为X县面积最小亦是成立最晚的镇，20xx年撤乡设镇。作为一个农业镇，轻重工业极度缺乏，以种植水稻、玉米、烤烟和养殖业、制酒业和发展镇村旅游业为主发展经济。20xx年X镇的国民生产总值约为XXXX多万人民币，人均可支配收入近x.X万元。X镇政府行政机关内设机构X个，即党政办、财政所、社事办、经发办、行政综合执法办、景区办；事业单位X个，即村镇建设中心、扶贫开发中心、社事服务中心、农技中心。机关行政编制XX名、机关工勤X名，全额事业编制XX名。20xx

8、年，X镇政府在精准扶贫政策下实现脱贫，大力发展红色旅游业和镇村旅游业，其猫猴桃产业登上央视新闻，被评为“模范镇”。2 .调研资料的获取调研过程中，对X镇许多基层干部，大多采用问卷调查法，对一部分领导干部进行了访谈，还与多位村民进行一对一调研访谈。基于实地调研，更全面地了解了X镇的政府情况和存在的形式主义问题，也收集了许多一手资料。此外,通过X镇相关政府网站，也查阅了许多资料。实地调研所获得的一手资料和文献搜集得来的二手资料对于本研究的论证提供了客观的资料。三、基层政府实际运作中形式主义的现实样态来自于X镇的调查本部分主要是通过对X镇的副镇长和数位工作人员，尤其本人所在村委会干部的访谈后，从笔者

9、的调研和访谈后发现，即使在X镇作为X东北基层治理的模范镇，形式主义问题仍然存在，其在基层治理中的普遍之势可见一斑。（一）政策上传下达中的“文山会海”传达作为一个动词，本应为“传告，使知道”之意。但是，在基层治理实践中，上级文件精神的传达往往会因压力型体制重塑为下一级政府对上一级政府的精神（文件政策）的执行，换而言之，异化为对完成上级政府政治任务的一种手段。从实践调研发现，文件（政策）精神的传达更多时候承载的是“开会、转发文件、通知”等实际行动。这一系列的传达路径反而为形式主义提供了滋生的土壤，镇政府则变成了传达的对象。诚如“上面千根线，下面一根针”恰恰可以刻画这一现实图景。作为政府层级中的最后

10、一级，所有传达的东西汇总集中到镇政府，由其执行。X镇作为压力型体制中的末级接收端，形式主义问题仍然不可避免。在现实的政治体系中，上级政府将政策传达给X镇政府分为线上传达与线下传达两种路径。传统模式为开会，主要传达上级的政策意见和精神，但是这一过程就会引发“文山会海二通过文件形式层层向下转发、通知逐级下达，用文件落实文件、以会议贯彻会议现象比较严重。“就像森林防火，每年都是县里开一次会，镇里开一次会，到村里还要开一次。其实这种政策每年都有，大差不差。参加一个会，村里的还好，比较近，要是去镇里、去县里,一天估计都在路上了。”X镇某村长说。会议太多，不仅消耗基层干部的精力，亦助长了形式主义。如表1所

11、示，X镇长在三月上旬的会议安排都是满满的，“光我们都几乎每天开会，一天不止一个，别说下面了JX镇长如是说。对于我们来说，还没有选择，不是哪个会你想不参加就不参加的，有时候还要代替领导去开会，一旦缺席，就会说你态度不端正，到时候考核可就不那么顺利了JX镇某村村长表达了他的无奈，“天天开会，压根没有时间下镇走访，经常都是开完会后，饭都不吃，就一个个回村民的电话，回家路上顺路才能去他们家里看看，很多时候忙到半夜两三点JX镇某驻村书记说道。20xx年，提出基层减负之后，为减少不必要的会，采用电子化手段，比如微信群来沟通。新兴的模式则为线上传达，通过使用互联网沟通工具，如微信、QQ、腾讯会议等软件APP

12、向X镇传达政策。X镇某村长加了XX个工作群，“市里的、县里的、镇里的、村里的，看都看不过来。每天都要时刻注意哪个群又发什么消息了，害怕错过大事，但是很多时候消息太多，根本刷不过来，还得一条条翻，看看哪些是和自己的工作有关的，看消息都看得头疼。”这一过程中则会导致传达网上工具的滥用，将之变成上级政策执行的“留痕工具”，引发形式主义。基层政府的日常工作变成了政策的上传下达，而本应下镇走访的时间都在文山会海中度过。过多的政策需要执行，而“文山会海”占用了时间，久而久之，就引发了形式主义。（二）政策执行中的“留痕管理”政策执行是政策全过程中最重要的一环，在压力型体制中也是如此。基层政府作为压力型体制末

13、级，也是政策执行的主体，X镇政府每年要承担上级政府下派的众多政策任务，这个过程也会滋生许多形式主义问题。“去年要求表彰项目，压根没有做过，就参照以前年度表彰项目伪造X份文件，并虚构了X个表彰项目。还有很多让走访村子，哪有空走访，都是把资料发下去，随便填了收上来的。因为这事还被降职了，可是我们就是想做也做不了啊！”X镇某位被降职的干部说道。镇政府不可能完成上级的所有任务，所以会选择其中短时间可以看见回报和产生效益的一些任务倾斜投入资源与精力，而一些时间久、见效慢的任务则会敷衍或者不做。但为了规避检查，会采用“留痕”的方式去“完成任务。”“之前说要建多少个老年活动中心，建是建了不少，可是就一个坝子

14、，什么设备都没有，压根没人去，我们还是愿意在家打打牌J还有垃圾站，就修了几个倒垃圾的地方,大家倒垃圾都倒在门口，也没人烧，就一个人管，十几个垃圾站，他怎么管得过来？也就是做的时候拍拍照，领导检查就给照片，表示自己完成任务了。”X镇一些村民说道。然而，哪怕政策任务实际上没有完成，但是一定要有“留痕”，形式上完成了，检查自然也可以过了。因此，现实中，很多政府工作变成了“留痕管理”，无论什么任务，只要有照片、有表格，任务就算完成了，如果没有，就算没有完成。这种本末倒置的任务执行方式显而易见沦为基层形式主义。（三）上级检查与下级迎检的频繁化政府的内在控制要求上级政府负有对下级政府监督和考核的职责，这是

15、压力型体制的重要控制手段。在此意义之上，上级政府对下级政府的工作拥有“一票否决权”，这更加激发了形式主义的滋生。不仅如此，在X镇调研中发现，检查评比的上游，也就是上级检查也是形式主义的温床。在信息不对称的前提下，其检查的过程中也会产生各种各样的形式主义问题。其中最主要的问题就是上级政府对X镇政府的检查的形式化和X镇政府的迎检的形式化。“每次检查都是我们备好资料，一摞摞放在办公室，领导过来翻一翻，然后拍张合照，然后安排到几个村干部的亲戚家走访、拍照，最后开个会，流程级别就走完了，检查完了，加一下联系方式，后期需要什么资料再补齐。”X镇某村长说。“不是我们不想好好搞，实在是上级要考核，他们时间也不

16、多，之前老老实实带他们看过，结果最后我们村评比最后一名，脸上无光啊！每次的资料也不好弄，村里干部就这么几个，每个部门检查都要一堆资料，时间全放在做资料上To走访也是，要安排好，体现出我们工作做到位了，不然会影响考核成绩。因此，现在基本大家都会这么迎检的，他们检查的也清楚J笔者访问了一名大学生村官，他说自己长时间的全部工作就是填表，“都快把人填疯掉了二本应驻村在村委会的大学生村官，实质上被留滞到镇政府之中，更多时候只是扮演着上传下达的“中介”者。还有镇干部反映，每年要接受的检查大大小小不下一百次，还有暗访，每次一查，不合格就是通报、扣分，很多时候为了考察合格，不得不作假。上级检查和下级迎检就是你想要标准答案，我给你看样板模范，做好痕迹管理，亦查不出错来。频繁的迎检迎评让基层政府都琢磨出了检查的标准答案，也体现了形式主义,不仅让检查变得多此一举，还让基层政府“有苦难言”。（四）政治学习与培训的过度化在党的十九大报