深入实施区域协调发展战略的方向与政策.docx

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1、深入实施区域协调发展战略的方向与政策摘要随着诸多区域战略的出台，区域协调发展战略的空间布局已经完成，继续深入实施区域协调发展战略已成为当前的重要任务。基于区域协调发展本身包含的发展工具、发展目标与发展过程三大属性，区域协调发展战略在工具属性上面临战略数量多、空间尺度多、相互交叉多的挑战，在目标属性上面临整体功能与个体功能相融合的挑战，在过程属性上面临实现区域一体化、区域深度合作与区域共赢发展的多重约束。因此，深入实施区域协调发展战略在发展工具层面应坚持战略融合、在发展目标层面应坚持功能耦合、在发展过程层面应坚持制度统合。根据区域协调发展所涉及的区域利益变化，推动区域协调发展战略实现战略融合、功

2、能耦合与制度统合目标，应立足区域利益同增原则,坚持以国土空间规划为基准，强化支撑区域协调发展的法律基础，深化改革现有政绩考核制度体系。关键词区域协调发展战略战略融合功能耦合制度统合党的十八大以来，党中央系统谋划并出台了多项重大区域战略，由此形成了区域协调发展战略。经过多年实践，区域协调发展战略在缩小区域发展差距、破解区域发展难题以及加快区域发展速度方面，发挥了重要作用，取得了显著成就。随著国内发展阶段与国际发展环境的变化，推进高质量发展对区域协调发展战略提出了更高要求，党的二十大也明确提出要深入实施区域协调发展战略。当前关于如何深入实施区域协调发展战略的研究尚不多见，本文聚焦区域协调发展的多重

3、属性，结合高质量发展要求,试图剖析深入实施区域协调发展战略的方向与举措。一、从三大属性看深入实施区域协调发展战略的基本方向得益于区域协调发展战略的大力推动，我国区域发展差距持续缩小。从经济总量看，20132022年，东部、中部、西部、东北地区生产总值分别年均增长7%、7.5%.7.7%和4.7%,中西部地区发展速度领先于东部地区。从人均收入指标看，2013-2022年，东部、东北、中部与西部地区居民人均可支配收入比分别从2013年的1.7、1.29、1.1下降至2021年的1.63、L11、L07。深入实施区域协调发展战略，目的在于继续发挥区域协调发展战略在缩小区域发展差距、破解区域发展难题及

4、加快区域发展速度等方面的作用。应立足能够影响区域协调发展战略实施效果的因素，而从区域协调发展战略本身看，其所具有的多重属性，指明了深入实施区域协调发展战略的方向。首先，区域协调发展具有工具属性，深入实施区域协调发展战略要确保“工具”运用的有效性。从本质上看，任何战略都是一种工具，区域协调发展战略也不例外。在整体层面，区域协调发展战略就是国家通过推动区域合作来实现各种发展目标的一种工具。显然，区域协调发展战略是国家为了缩小区域发展差距和加快形成优势互补区域经济布局目标的工具。进一步具体到个体区域战略，如京津冀协同发展战略、长江经济带战略、粤港澳大湾区战略，其本质同样是实现特定区域发展目标的工具。

5、因此,就工具属性分析，影响区域协调发展战略实施效果的因素包括工具的选择是否适宜、工具的数量是否足够、工具的质量能否保障等，这也就要求区域协调发展战略的深入实施，既要重视整体区域协调发展的质量与效果，也要重视个体区域战略的实施质量。其次，区域协调发展具有目标属性，深入实施区域协调发展战略要确保“目标”指向的有效性。除了作为缩小区域发展差距等目标的工具外，区域协调发展本身就对区域之间的发展方式和合理的差距程度指明了目标导向，即要求区域之间的发展能够“协调”化，且最终的区域间发展差距应该控制在一定程度，这与我们经常讨论的区域合作和区域一体化等目标，实际上是高度一致的。除此之外，前文已经指出，区域协调

6、发展战略分为整体层面和个体层面，类似于京津冀协同发展这种个体战略，其战略目标自然从属于区域协调发展战略的整体目标，但与此同时，其也有独属于自身的战略目标，如京津冀协同发展规划纲要对京津冀协同发展战略就提出了四大目标：一是以首都为核心的世界级城市群；二是区域整体协同发展改革引领区；三是全国创新驱动经济增长新引擎；四是生态修复环境改善示范区。实际上，任何个体区域战略都具有自身的目标定位，如粤港澳大湾区发展规划纲要同样赋予了粤港澳大湾区充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区以及宜居宜业宜游的优质生活圈五个目标定位。因此，就目标属

7、性分析，能否在整体战略层面确保区域协调发展战略的“区域协调发展”目标，以及在个体战略层面确保各自目标都顺利实现，将是影响区域协调发展战略实施效果的重要因素，也是未来深入实施区域协调发展战略的重要方向。再次，区域协调发展具有过程属性，深入实施区域协调发展战略要确保“过程”推进的有效性。从现实经济发展实践看，区域协调发展既代表了一种最终的理想目标状态，也包含了一种需要付出巨大努力的发展过程。这是因为，一方面，区域协调发展的目标难以量化。虽然党中央印发的关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见明确了区域协调发展战略的目标，即基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当

8、，但这三个目标只是定性指标，对区域协调发展战略实践的指引性并不清晰。另一方面，由于不同区域在发展禀赋与发展条件上的先天差异，想要克服先天条件的约束并推动区域发展差距缩小至一定程度，会面临诸多挑战与阻力。此外，在推动区域协调发展战略的过程中，会经常性地出现区域发展差距暂时扩大的现象，这对区域协调发展战略实施的持续性也提出了较大考验。因此，就过程属性分析，明确区域协调发展战略的总体目标、科学制定区域协调发展战略的实施方案以及坚定不移地推动区域协调发展战略，同样是确保区域协调发展战略效果的前提条件。可见，深入实施区域协调发展战略应立足于区域协调发展的工具、目标与过程三大属性，针对这三大属性影响区域协

9、调发展战略实施效果的因素，制定相应的政策建议，加快推动区域协调发展战略的深入实施。二、战略融合促进区域协调发展战略实施的逻辑机理从工具属性分析，深入实施区域协调发展战略应立足于战略融合，这是因为区域协调发展战略由多项区域战略共同组成。与此同时，各项区域战略的空间范围也表明，当前区域协调发展战略的系统架构已经成型，如何协调好这些个体区域战略对保障区域协调发展战略的实施效果至关重要。1 .区域协调发展战略包含多项个体区域战略,推动战略融合有助于理顺区域战略关系并保障区域战略的各自效果党的十八大以来，我国的区域战略体系出现了重要调整，并在多项区域战略的支撑下，形成了新的区域协调发展战略。从不同维度看

10、，当前区域协调发展战略包含多项区域战略，呈现“1+2+4+6+X”的系统架构。其中,“1”代表“一带一路”倡议,在党的十九大之前，“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略、长江经济带战略被视为新时代三大区域战略之首，虽然“一带一路”倡议后来上升为更高层面的国家战略，但其对国内区域经济与地方经济仍然具有重要影响。“2”指的是城市群与都市圈战略。二者都是推动区域协调发展战略的主要载体，分布于全国各地，数量极多。如根据“十四五”规划纲要以及国家发改委2019年发布的关于培育发展现代化都市圈的指导意见，目前全国共布局了19个城市群、批复了7个国家级都市圈战略。“4”则是在新时代承担新的历史使命的四大板块区

11、域战略，分别是推动西部大开发形成新格局、推动东北全面振兴取得新突破、促进中部地区加快崛起、鼓励东部地区加快推进现代化。“6”则包括党的十八大以后出台的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推动黄河流域生态保护和高质量发展以及成渝地区双城经济圈等战略。“X”指的是承担特定国家使命的个体型区域战略，如雄安新区战略、浙江高质量发展建设共同富裕示范区战略、深圳建设中国特色社会主义先行示范区战略等。可见，区域协调发展战略包含数十项个体区域战略，虽然这些区域战略的功能定位并不完全相同，但在同一时期推动如此之多的战略，仍要重视战略的融合发展，否则，区域战略的实施可能陷入各自为战

12、的境地，并最终影响区域协调发展战略的实施效果。2 .区域协调发展战略涉及多个层次的空间尺度,推动战略融合有助于理顺区域战略关系从而形成战略合力除了数量多之外，区域协调发展的另一个特点是涉及多个不同层次的空间尺度。考虑到空间尺度与行政区划具有密切联系，而行政区划对经济发展又具有直接影响，多空间尺度的系统架构也会影响区域协调发展战略的实施效果。按照空间尺度的不同，可以将区域战略分为如下几个类型：以全区域为空间单元的区域战略，主要包括新型城镇化与乡村振兴战略中涉及空格局的战略部分；以跨省行政区为空间单元的区域战略，主要包括四大板块区域战略；以省级行政区和城市行政区共同为空间单元的区域战略，包括京津冀

13、协同发展等六大重点区域发展战略；以个体行政区域为空间单元的区域战略，包括浙江建设共同富裕示范区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、雄安新区建设等重大战略。可见，区域协调发展战略几乎涉及了所有层次的空间尺度，鉴于空间尺度代表的政府关系，推动各项不同尺度的战略实现战略融合，也是保障区域协调发展战略实施效果的关键。3 .不同区域战略的空间范围交叉明显,推动战略融合有助于避免战略在空间上的相互冲突在区域协调发展战略的空间布局中，战略的空间范围相互交叉，即同一个行政区域会同时参与多项不同的区域战略，如北京,既是京津冀协同发展战略的参与主体，也是疏解北京非首都功能战略的主体。上海既是长三角一体化战略的核

14、心城市，也是长江经济带的龙头城市，还是上海大都市圈战略的核心增长极。此外,其在东部地区率先实现现代化、“一带一路”倡议、长三角城市群等战略中，同样占据重要地位。又如深圳，既是粤港澳大湾区发展规划纲要明确的四大中心城市之一，也是建设中国特色社会主义先行示范区的战略主体。实际上，我国有大量区域同时参与了多项区域战略，由于不同区域战略的功能定位不同，对参与区域提出的发展要求也并不相同，推动战略融合需要着力协调不同区域战略对同一个区域的发展要求，以避免区域战略的相互冲突。此外，除了空间范围交叉这一现象外，当前我国区域经济发展格局中存在明显的边界塌陷现象，即行政区域相邻边界区域的发展水平往往比不上辖区内

15、部其他地区。在这种背景下，推动边界区域的发展，也需要通过推动战略融合，从而充分保障区域战略实施效果。三、功能耦合促进区域协调发展战略实施的逻辑机理正如前文所述，区域协调发展战略在整体层面以及个体战略层面，都具有不同的功能定位，这些功能定位并不冲突，但如何提高区域战略的功能耦合度，从而最大程度保障区域协调发展战略的整体实施效果，将是深入实施区域协调发展战略的方向之O1.在国家层面，区域协调发展战略被赋予多项功能要求区域协调发展战略是支撑国家高质量发展的重要载体，这就意味着区域协调发展战略必然要遵循高质量发展的路径要求。结合新发展理念与高质量发展的关系，区域协调发展战略先天性地就必须培育能够支撑创

16、新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的功能。除了协调发展是区域协调发展战略的应有之义外，在其他四大功能方面，区域协调发展战略也作出了系统周密布局。第一，从创新发展看，随着我国发展水平的持续提高，后发优势逐渐消失，如何提高创新驱动发展能力已成为区域经济发展的重要任务。对此，区域协调发展战略已经将创新发展明确为多项区域战略的核心功能。如河北雄安新区规划纲要就对雄安新区提出要成为“落实新发展理念的创新发展示范区”；粤港澳大湾区发展规划纲要也明确大湾区未来要“实施创新驱动发展战略，完善区域协同创新体系，集聚国际创新资源，建设具有国际竞争力的创新发展区域”。第二，从绿色发展看，由于“绿水青山就是金山银山”已经成为高质量发展的必然要求，推动区域加快实现绿色发展也是区域协调发展战略的重要功能。如，长江经济带战略在提出之初，习近平总书记就明确要求要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。同样，黄河流域生态保护和高质量