农业补贴改革对粮食生产效率的影响——基于土地转入户的视角.docx

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1、第40卷第5期2023年9月Vol. 40 No. 5Sep. 2023经济经纬EeOnOmiCSUrVey农业补贴改革对粮食生产效率的影响一基于土地转入户的视角张亚洲L陈卓L杨俊孝2,刘艳3（1.南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095;2.新疆农业大学公共管理学院，新疆乌鲁木齐830052;3.西南大学商贸学院，重庆402460）摘要：基于2016年和2018年两轮中国劳动力动态调直（CLDS）数据，运用一阶差分模型,从土地转入户的视角考察农业补贴改革对粮食生产效率的影响结果表明：（1）农业补贴改革显著促进了粮食生产效率的改善；从内部构成来看，农业补贴改革对规模效率的促进作用要强于对

2、技术效率的促进作用这一结论经过多种稳健性检验和控制内生性后依然成立。（2）机制分析表明,农业补贴改革通过促进农户扩大土地转入规模、增加农业生产投资和提高农业机械化水平，进而改善粮食生产效率。（3）农业补贴改革对粮食生产效率的改善呈现出一定的异质性，经营规模大、流动性约束强以及非粮食主产区的农户对农业补贴改革的反应更为敏感.研究发现有助于厘清农业补贴改革与泪食生产效率之间的内在联系，为进一步完善现行农业补贴政策、保障国家粮食安全提供经验证据.关键词：农业补贴改革；粮食生产效率；土地转入户；要素配置；一阶差分模型基金项目：国家自然科学基金项目（72173065）;国家社会科学基金项目（16BGL1

3、32）;中央高校基本科研业务费人文社科项目（XJ2023005201）作者简介：张亚洲（1994-）,男，河南信阳人，博士研究生，主要从事土地经济理论与政策研究；陈卓（1995-）,男，北京人，博士研究生，主要从事土地经济与管理研究；杨俊孝（1964）,男，陕西白水人，教授，博士生导师，主要从事农业经济理论与政策研究；刘艳（1991-）,女，黑龙江建三江人，博士,讲师，主要从事农业经济理论与政策研究。刘艳为本文通信作者.中图分类号:F326.1文献标识码:A文章编号：1006-1096（2023）05-0036-12收稿日期:2023-04-23888888888888888888888888

4、88888888888888888888888888引言农业补贴是当前各国政府支持农业发展的重要政策工具之一（Hennessyz1998;钟甫宁等,2008）.自2004年取消农业税以来，我国先后实施了良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项粮食补贴政策0据财政部统计,我国农业三项补贴金额由2004年的144亿元迅速增加至2015年的1434亿元.尽管大量公共资源持续投入农业补贴计划，但三项补贴促进粮食生产的政策效能却逐步降低（黄少安等,2019）。实践中，为降低政策执行成本，地方政府发放农业三项补贴并非基于农户实际经营面积，而是基于历史粮食产量或土地承包面积，致使这种补贴成为一种脱钩补

5、贴3令博峰等，2021）。随着农地流转市场的发育，土地承包者和实际经营者逐渐分离。以土地承包面积为发放依据，可能会导致不从事粮食生产的农地转出户也能领到补贴，而真正从事粮食生产的农地转入户反而难以获得除自己承包地之外的补贴支持（黄季焜等，2011）.农业补贴的激励对象出现错位，不利于规模化经营的实现，对国家的粮食安全也构成了挑战（许庆等,2020）。基于这样的现实,2015年中央政府启动农业三项补贴改革试点工作，试点内容主要是将三项补贴合并为农业支持保护补贴。2016年在总结试点经验的基础上,农业“三补合一”改革在全国范围内推开。根据财政部、原农业部发布的政策文件（财农2015）31号、财农2

6、016）26号）,农业支持保护补贴分为耕地地力保护补贴和适度规模经营补贴两部分。耕地地力保护补贴的资金来源为原良种补贴、种粮农民直接补贴以及80%的农资综合补贴，补贴对象为拥有土地承包权的农户，用于支持耕地地力保护；适度规模经营补贴的资金来源为20%的农资综合补贴、种粮大户补贴试点资金以及农业三项补贴”增量资金,补贴对象为种植大户、家庭农场等规模经营主体，主要用于促进粮食适度规模经营。政策改革的主要预期是在尽可能保持当前补贴政策稳定的前提下，调动农户的种粮积极性，保障国家粮食安全。那么，农业补贴改革的成效究竟如何？虽然部分学者考察了改革后农业补贴的粮食生产效应，例如农业支持保护补贴对粮食种植规

7、模、农业要素投入等的影响（许庆等，2020;张应良等，2020;周静，2020）,但是缺乏改革前后的对比，难以准确反映农业补贴改革所带来的动态变化。本文利用农业补贴改革前后两期中国劳动力动态调查（CLDS）数据，尝试回答以下三个问题：一是改革前的三项补贴和改革后的农业支持保护补贴两种方式对粮食生产效率的影响是否存在显著差异、差异有多大？二是农业补贴改革影响粮食生产效率的内在机制是什么？三是在不同的外部制度环境和家庭内部特征情境下农业补贴改革对粮食生产效率的影响是否存在异质性？本文的边际贡献在于：首先，评估了农业补贴改革对粮食生产效率的影响。目前，学者们在讨论农业补贴改革的成效时，主要关注农业补

8、贴改革对农业要素投入的影响，而实际上，随着经济结构的变迁，农业经济增长正逐渐由要素驱动向效率驱动转变。作为对已有文献的补充，本文揭示了农业补贴改革对粮食生产效率的作用机制。其次，以土地转入户作为研究视角，能够分离出不同补贴方式的微观制度差异。改革后，新增的适度规模经营补贴主要针对规模农户（土地转入户）发放，而小农户在改革前后的补贴数额变化并不明显，因而从土地转入户的视角出发，能够有效规避由于小农户样本的存在而可能导致的估计偏差.最后,对于净效应和机制的识别。基于改革前后两期平衡面板数据，采用一阶差分法（FirstDifference,FD）,能够有效识别补贴数额的变化是否会促进农户要素配置行为

9、（土地、资金和机械）的改变，进而带来粮食生产效率的改善。进一步，利用工具变量法（IV-FD）消除潜在的内生性问题，并采用交互项模型和分组回归的方法考察其可能存在的异质性，以丰富农业补贴改革的相关研究成果.一、文献综述农业补贴是国家财政支农政策的重要组成部分，农业补贴的政策效应也一直是国内外学者探讨的热点话题O围绕农业补贴尤其是脱钩补贴与粮食生产的关系，学者们尚未达成一致结论。部分学者认为脱钩补贴对提高农户收入发挥了一定作用，但并不会导致农户生产决策的变化（Weberetal,2012）0另一些学者则指出，脱钩补贴虽然不与粮食生产直接挂钩，但仍可能通过改变对未来支付的预期、缓解潜在的信贷约束、提

10、高土地价值和降低农业风险来影响农户的生产决策（AdamSetal,2001;ChaUetal,2005）。具体到中国的实践中，自2004年以来,我国逐步建立起以三项补贴为主的农业补贴体系。王欧等（2014）、高鸣（2017）认为农业三项补贴对扩大粮食种植面积、增加资本投入、提高粮食产量和生产率具有一定的积极作用。然而，随着农地流转市场的发育，黄季焜等（2011）认为将补贴发给承包者而非实际经营者是导致其政策效能逐渐降低的重要原因o另一些学者则持不同意见，他们认为将补贴发给承包者和实际经营者是等效的，原因在于，在完善的市场环境中，土地供需双方会通过土地租金的变化使得补贴利益在二者之间的分配达到均

11、衡（柯炳生,2017）。目前，关于脱钩补贴的作用，国内外都没有形成统一的认识。但主流学者均认为，在农业补贴支出与粮食生产挂钩的情况下，实施农业补贴计划能够有效提高粮食播种面积和产量（YUetal,2010）在此背景下，2015年我国启动农业“三补合一”改革,将农业三项补贴合并为以土地承包面积为发放依据的耕地地力保护补贴和以土地经营面积为发放依据的适度规模经营补贴，在兼顾一般承包农户的基础上，鼓励农业适度规模经营。许庆等（2020）考察了农业支持保护补贴对规模农户种粮行为的影响，发现农业支持保护补贴通过缓解资金约束和提供生产性激励两条途径，提高了规模农户的种粮积极性。张应良等（2020）则发现只

12、有当经营规模超过500亩时,补贴标准的提高才会促进种粮大户经营规模进一步扩大。周静（2020）认为对于规模农户而言，适度规模经营补贴要比耕地地力保护补贴额度高，因此，前者对规模农户物质资本投入的正向激励作用更大。此外，部分学者还对农业补贴改革的农地流转效应进行了考察。刘进等（2020）研究发现,农业补贴改革后，由于减少了收入性补贴，农业支持保护补贴对土地养老的替代效应有所降低，导致其对农地转出的促进作用弱化.从农地转入的角度，许庆等（2021）认为农业补贴改革通过促进农户转入土地，进而实现粮食适度规模经营；并且,相比于小规模农户，农业补贴改革对规模农户的促进作用更强（杨青等,2022）。综上可

13、知，现有研究主要讨论了改革后农业补贴的粮食生产效应，但缺乏对改革前后生产效应变化的有效识别；少量研究虽然探讨了农业补贴改革对农地流转及粮食经营规模的影响，但是缺乏对粮食生产效率的考察O鉴于此,本文有效识别了补贴数额变化对粮食生产效率的影响及作用机制，以期为完善农业补贴政策提供经验参考。二、理论分析与研究假说新古典经济学认为，农户以个人或家庭效用最大化为原则进行要素配置，但在追求效用最大化的过程中，他们会受到经济环境的约束。农业补贴方式的不同使得农户在土地、资金和劳动力投入等方面存在显著差异。在劳动力持续外流的背景下，三项补贴政策的实施在一定程度上维护了土地承包者（转出户）的利益，却无助于经营者

14、（转入户）经营成本的下降，由此可能造成粮食生产效率的损失.通过政策改革,农业补贴实现了向重点支持经营者尤其是规模经营主体的转变O新增的适度规模经营补贴以土地经营面积为发放依据，在效用最大化的目标下，必然诱发经营者要素投入行为的改变，进而作用于粮食生产效率o（一）农业补贴改革影响粮食生产效率的机制分析1 .农业补贴改革、土地转入规模与粮食生产效率农业补贴改革后，按照政策设计，耕地地力保护补贴仍然延续按土地承包面积发放的方式，而适度规模经营补贴的补贴条件、补贴金额均与经营面积挂钩。就补贴条件而言,适度规模经营补贴对申请者通常有显性或隐性的面积阈值要求,如四川省规定种粮大户的粮食种植面积要达到30亩

15、、家庭农场则要达到100亩；而对补贴金额,则根据不同的粮食种植面积设置不同的补贴标准，如山东省规定粮食种植面积50200亩的每亩补贴60元、200亩及以上的每户限额补贴1.2万元。可见,适度规模经营补贴更侧重于支持种粮大户、家庭农场等规模经营主体，在补贴激励的影响下，他们转入土地、扩大粮食种植规模的积极性也会更高。另外,种植业的主要特征是生产周期长、规模调整难度大,一旦投入生产,耕地面积就难以改变。补贴政策调整后，统一了原有三项补贴资金的审核和发放程序，工作效率显著提高，农户能够根据补贴资金适时地调整当季生产规模（李鎏等，2021）.众多研究证实，规模化经营可以实现规模经济，提高农业要素配置效

16、率，并能够为先进生产技术和管理经验的引入提供有利条件，变革落后的生产方式，从而促进粮食生产效率的改善（冀县卿等,2019）。2 .农业补贴改革、农业投资与粮食生产效率农业投资不足是导致粮食生产效率低下的重要原因。作为典型的弱质性产业，农业生产会受到自然和市场双重风险的冲击，导致农业经营收入的稳定性不高。面对不完善的资本和保险市场，风险规避的生产者可能会减少投资以降低损失（任天驰等，2021）。与改革前的脱钩支付相比，适度规模经营补贴纠正了补贴资金的错位状况，将引导经济主体增加农业生产投资，从而改善粮食生产效率O具体而言，适度规模经营补贴主要通过缓解资金投入约束和降低风险规避程度两条途径产生投资效应首先，改革之后，土地转入户能够获得更多的补贴支持。本文数据显示,土地转入户的亩均粮食补贴金额由改革前的40元增加到65元,提高了62