以制度型开放推进实施自贸试验区提升战略.docx

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1、以制度型开放推进实施自贸试验区提升战略摘要自由贸易试验区承担着为国家试制度的战略任务，在商事制度改革、服务业扩大开放、构建高质量市场经济体制方面取得了显著成就。面临国际经济格局加速演进的新形势和我国新一轮开放格局提出的新要求，自贸试验区要针对在贸易与投资规则、标准与管理开放程度等方面同国际经贸规则存在的差距，按照国家双循环新发展格局与改革开放新任务的需要，对标国际高标准经贸规则，推进规则规制开放，推进标准与管理对外开放，进一步打造市场化、法治化、国际化营商环境，以制度型开放推进实施自贸试验区提升战略。关键词自由贸易试验区制度型开放国际经贸规则高水平开放型经济体制自贸试验区作为新时代改革开放的新

2、高地，稳步扩大制度型开放，既是我国推动构建新一轮对外开放格局的必然选择，也是推进实施自贸试验区提升战略的重要内容。自贸试验区自设立以来，本着为国家试制度的战略任务，在政府职能转变、商事制度改革、深化对外合作、构建开放型经济新体制方面发挥了重大作用，但面对开放发展新阶段新要求以及对标国际新一轮经贸新规则，自贸试验区建设仍存在诸多不足和问题。在目前中美博弈加剧，新科技竞争日益激烈，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，如何以自贸试验区制度型开放推进实施自贸试验区提升战略，值得深入研究。一、推进自贸试验区制度型开放的现实背景党的十八大以来，为了加快构建开放型经济新体制和

3、推进制度型开放，我国从东到西、从南到北先后设立了21个自贸试验区，全方位的对外开放格局基本形成。各自贸试验区大胆探索、勇于突破，目前已累计向全国复制推广制度创新成果278项，自行复制推广的制度创新成果达千余项，为构建开放型经济新体制提供了可靠的改革经验。虽然自贸试验区制度创新已取得显著成效，但面临加速演进的国际经济格局以及开放发展新阶段新要求，自贸试验区建设仍任重而道远。1.国际经贸形势发生深刻变化一是中美战略博弈加剧。2018年美国两党经过多年争论正式达成共识，将中国定位为“首要战略竞争对手”，对中国掀起“贸易战”“科技战”和“舆论战”，组建遏制围堵中国的国际联盟。美国从“重返亚太”到推行“

4、印太战略”，组建美日印澳“四方安全对话”机制和启动印太经济框架谈判，试图改变中国周边的战略环境，挑动中国周边国家和地区与中国的矛盾争端。与此同时，美国组建芯片联盟，在国际上推动“去中国化”和选择性“脱钩”，加上新冠疫情冲击全球供应链的稳定性，导致供应链短链化和区域化。美国的遏制政策对我国产业升级造成严重的负面冲击，跨国企业为保证供应链韧性推行“中国+1”模式，加速供应链与价值链重构，中国面临产业外迁和转移的巨大压力。在原材料和劳工成本持续上升的情况下，需要从制度层面降低企业的制度交易成本，改善我国营商环境。二是全球经济区域化与全球治理碎片化。全球大国竞争从经济之争转变为规则之争、制度之争和主导

5、权之争。全球治理体系加速演变，国际经贸规则加速重构。2018年以来，全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP),欧盟一日本经济伙伴关系协定(EJEPA)、美墨加三国协议(USMCA)等高标准区域贸易协定相继达成生效，正在引领新一轮国际经贸规则重构，形成货物一服务一投资三位一体的国际经贸新规则体系。这些区域贸易协定具有全面性与高标准性、排他性和保护性、对等开放与公平贸易、边境内规制融合、以价值观和意识形态划线阵营化为核心等重要特征。以美国为首的西方国家正在将这些新规则推向美国一欧盟贸易与技术理事会(TTC)、印太经济框架(IPEF)以及世界贸易组织(WTO)等多边贸易体系。这些国际经贸新规则在

6、货物贸易、服务贸易、投资规则、国有企业、数字贸易、劳工标准、竞争中性、知识产权保护、环境保护、市场经济导向等方面，拉大与我国规则的差距与分歧。而制度差异已经成为我国对外制度碰撞与摩擦的重要根源，如果不能适应国际经贸规则新一轮重构，我国国际经贸环境将迅速恶化，发展的国际空间也将受到严重挤压。维护稳定的国际经贸环境，需要对标国际先进规则推动制度型开放，对外构建高标准开放型经济体系，对内构建高质量市场经济制度，且具有高度紧迫性。2.我国新一轮对外开放格局构建提出新要求未来五至十年是中国式现代化建设的关键时期，构建双循环新发展格局，由高增长向高质量发展面临经济下行、预期转弱、经济转型压力增强等困难局面

7、。一方面，悬因应国际经贸规则重构，我国积极推动并签署了区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)o但RCEP仍然是传统的自由贸易协定，与CPTPP、EJEPA、USMCA等高标准区域贸易协定在规则方面存在巨大差距。因此，积极推动申请加入CPTPP、DEPA等国际高标准经贸协定，表明了我国对外实行高水平开放，对标国际高标准规则、规制、管理和标准，构建高质量市场经济体制的坚定意志和决心。另一方面，我国开始紧锣密鼓地部署国内市场经济规制与标准一体化改革进程。2018年底中央经济工作会议明确提出，要推动由商品和要素流动型开放向规则、规制等制度型开放转变。十九届四中全会明确要求加快“推进规则、规制、管理、标准

8、等制度型开放”。2022年3月，商务部明确提出，在有条件的自贸试验区开展对接国际高标准推进制度型开放试点，并部署全国统一大市场法规建设。党的二十大报告强调，要“稳步扩大规则、规制、管理和标准等制度型对外开放加快建设海南自由贸易港，实施自贸试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络“。制度型开放可以定义为通过跨越国境的贸易投资规制与生产中的管理与标准融合，来降低生产与服务合作中的制度摩擦与协调成本。其外延包含对外开放和对内开放两个层面，对外开放更强调与国际高标准经贸规则对标推动制度创新，对内开放更强调国内规则、规制、管理与标准的一体化构建国内统一大市场。因此，制度型开放既是实施自贸试验区

9、提升战略的基本内容,也与新一轮开放的时代特征相吻合。建设自贸试验区是中国特色社会主义进入新时代，党中央、国务院审时度势，从统筹国际国内两个大局的高度做出的重大决策。它以对标国际先进经贸规则为导向，以制度创新为核心，适应我国对外开放由政策激励型向制度开放型迈进的需要，具有更高水平对外开放的时代特征。随着“放管服”改革纵深推进和政府行为的规范化，需要将过去灵活性较高的政策型开放转变为相对稳定的制度型开放，以制度、规则、规制、标准等形式，将这些改革固定下来，增强我国改革开放政策的透明度和可预见性。二、自贸试验区现行制度与国际高标准经贸规则的差距为了实现制度创新和扩大开放，中华人民共和国国民经济和社会

10、发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要和党的二十大报告对我国推行制度型开放进行了顶层设计。根据中央文件的相关表述，我国目前的制度型开放主要涵盖规则、规制、标准和管理等方面的开放。对此，我们需要相应对自贸试验区现行制度进行审视，从中发现自贸试验区现行制度与国际高标准经贸规则存在的差距，作为今后实施自贸试验区提升战略的目标与改革发展方向。（一）贸易与投资规则需要放松管制1 .对标货物贸易高标准开放压力较大高标准贸易便利化实行更加开放的市场准入，而我国自贸试验区仍未全面开放市场准入。在关税取消和免除方面，当前我国自贸试验区适用的最惠国关税税率中，零关税产品的税目仅占8.42%；虽然加入RCEP

11、后，我国自贸试验区与RCEP成员国之间最终有90%的产品实现零关税，但与CPTPP高达99%的零关税税率相比，还有较大的关税取消和免除空间。相较于CPTPP取消对再制造货物的关税和限制性措施，我国自贸试验区对再制造货物的市场准入仍有限制，如严格禁止进口属于禁止进口的旧机电产品目录的再制造货物。高标准贸易便利化要求对进出口货物进行税则归类和原产地规则等做出预裁定，同时鼓励成员方就海关估价、关税减免和关税配额等做出预裁定，而我国自贸试验区只对商品税则归类做出了预裁定。高标准贸易便利化要求海关公布货物放行时间，特别是易腐货物规定在最短时间内放行，但我国自贸试验区没有公布平均放行时间，对快速通关的商品

12、也存在随机性。2 投资规则自由化程度有待提升虽然我国自贸试验区已参照国际惯用的高标准投资规则实施”准入前国民待遇+负面清单”监管模式，但是从负面清单长度看，外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）仍有27条，投资市场准入仍然有待进一步开放。尤其在对服务业的特别管理措施方面，仍有8类22项，涉及物流、教育、文化、医疗、商务、电信、数字技术和数字内容服务等领域。CPTPP在“业绩保护”章节提出，任何缔约方对其投资者的投资设立、获得、扩大、管理、经营、运营、出售或其他处置方面，不得施加或强制执行任何业绩要求，或强制要求作出任何业绩承诺或保证。我国自贸试验区投资市场准入限制性措施仍然较多，

13、而且与国际法律条文相比，我国外商投资相关法律包括负面清单制度，具有政策透明度不足、缺乏稳定性及操作性不强等缺点。我国自贸试验区负面清单的立法依据主要是一些行政法规，如以“某些行业的开放由某些法律法规另行规定”为内容条款，此类条款具有相当大的不确定性，导致外商投资风险增加。3 .跨境服务贸易领域的限制性措施比较复杂作为国际高标准经贸规则，CPTPP不仅设置单独章节规定了跨境服务贸易，并在规定内容上涵盖了三种服务提供模式，包括跨境提供、境外消费和自然人流动。与之相比较，海南自贸港跨境服贸负面清单作为国家层面出台的首张跨境服务贸易负面清单，是我国自贸试验区探索服务业扩大开放的最新实践。该清单共包含1

14、1类70项特别管理措施，在跨境服务贸易开放方面只涉及商业存在和自然人移动，对跨境交付与境外消费几乎没有涉及。因此，目前我国自贸试验区的服务业引资领域主要集中在影视、旅游等服务业领域，而民生服务领域推进有限。同时，由于受现有政策约束较大，对负面清单已经放宽市场准入的金融、文化、电信等领域的相应外商投资难以有新突破。如服务业国际投资（即商业存在）领域仍然需要申请许可证，所谓的“旋转门”问题仍未解决，导致部分试验任务因制度制约难以落实，如在医疗、教育、金融等敏感行业的开放措施无法落地。4 .数字贸易规则与国际先进规则差距明显一是存在歧视性待遇。美日数字贸易协定、CPTPP、数字经济伙伴关系协定（DE

15、PA）制定的规则要求实现数字产品零关税和非歧视待遇。尽管我国自贸试验区法律并没有对境外数字产品明确规定歧视性内容，但基于意识形态安全考虑，在具体政策措施方面存在歧视性待遇。二是数字知识产权保护滞后。CPTPP对源代码知识产权进行保护，明确提出“不得将要求转移或获得另一方的人所拥有的软件源代码作为在其领土内进口、分销、销售或使用该软件或含有该软件的产品的条件“。而我国自贸试验区在现行数字知识产权保护领域的制度创新不足，导致数字产品侵权盗版问题突出、软件对源代码著作权保护不足、对数据资产的价值保护仍是空白等问题。三是本地化限制仍未放开。国际先进规则将数据跨境自由流动置于优先地位，并要求取消本地化储

16、存限制；而我国自贸试验区将公共政策目檄和信息安全置于数据跨境流动的优先地位，对数据本地化的要求也未取消。（二）标准与管理开放程度有待大幅提高当前，全球高标准经贸协议已经将议题聚焦于与制度体系和监管模式相关的规则、规制、管理和标准等方面，推动标准开放、竞争中立、流动自由和监管一致成为发展的重点。与之相比较，我国自贸试验区在管理与标准方面，仍处于初步开放阶段，提升与创新的空间都很大。1.标准开放程度亟待提高从内在特性看，标准制定需要遵循“协商一致”原则，制定透明度和国际化环境符合标准化开放程度提升的内在需求。在CPTPP,RCEP等自由贸易协定（FTA）中，关于标准的规则逐步增强、清晰。为提升自身在国际标准化组织中的话语权，美国高度重视发挥区域标准合作的作用，欧盟标准化战略也强调要强化欧盟在全球标准方面的领导力。但我国自贸试验区采认国际标准和标准国际化程度都比较低，这主要与我国当前整体标准开放程度较低有直接关系。一方面，我国国