风险社会视野下的行政训诫适用边界.docx

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1、风险社会视野下的行政训诫适用边界摘要I行政训诫作为非行政处罚的措施之一，在实践中经常被行政机关用以规制行政相对人的行为。虽然法律上对训诫有明文规定，但其适用的法律效果及空间并不明确，这导致行政训诫在行政管理中被滥用。目前理论界的研究成果大多侧重于对训诫行为性质的分析讨论，较少对该行为适用空间进行分析。以对法律规定和实践案例的分析为切入点，从实质意义上区分警告、责令改正等与行政训诫类似的行为，构建行政训诫适用的法律效果及适用空间。关键词I训诫；法律效果；适用情形训诫作为执法实践中国家机关实施管理的手段之一，其作用就是化解危机，预防风险。随着社会进步与人自身行为的不断发展，风险社会理论逐渐成为国家

2、安全职能扩张、变迁的社会背景，“风险社会并非纯粹自然意义上的，而是人类行为和决策意义上的，是它们的副产品，它是人类活动的反映。”a国家的根本任务就是保障公民的生命、健康和财产的安全，在自然风险与人为风险不断被认知的当下，国家有必要采取各种措施来防范危险、预防风险。与传统危险不同的是，现代风险时时存在又无法准确预估，很多时候行政机关要在经验与知识储备不完全充分的情况下做出决定，这就体现了“风险社会”与“法治国家”之间的紧张关系。非型式化行政行为因为具有弹性、可变性与创造性等特征填补了行政在应对复杂现实时的手段不足，为行政机关的执法方式提供了更高效、更便捷、更柔性化的选择可能，也给了行政机关更大的

3、裁量空间。训诫拥有非型式化行为的优点，当然也具备非制度化的弊端。非型式化行为在一定程度上削减了行政的确定性与可预测性，存在更多的对相对人权利产生不利影响的可能。因此，必须对训诫适用的条件及边界予以明确，控制“双重”风险，即以训诫为工具控制现实生活中所产生的各种风险，同时控制因适用该行为而产生的风险。对训诫这个行政机关作出的非正式行政行为进行研究，明确何种行政机关有权进行训诫，其训诫的权限范围如何，训诫的法律效果如何，训诫与其他类似行为措施的区别何在，进而提升训诫的法治化水平。一、训诫的实证分析不同的法律领域规定了不同的规范内容，相同法律领域的规范也存在不同的要件与规制措施，“训诫”这一措施在不

4、同的法律中的适用情形与构成要件也不完全相同。同时，在行政执法实践中出现了一些不符合法律规定的情形，侵害了行政相对人的合法权益。但司法判例却往往并不支持行政相对人的诉求，将训诫排除在行政诉讼的受案范围之外，这也导致行政相对人辗法通过诉讼的途径救济其受损的权利。（一）规范现状根据笔者的检索与整理，目前有十一部法律和三个行政法规对训诫作出规定。如，在刑事诉讼法民事诉讼法行政诉讼法三大诉讼法中，训诫作为一种保障诉讼顺利进行的诉讼强制手段适用，属于程序法的自我保障措施。在实体法中，刑法第三十七条、反有组织犯罪法第三十三条规定了对犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以根据案情予以训诫或采取其他措施,作为一种非

5、刑罚处置措施由司法机关适用。保安服务管理条例规定了对实施特定行为的保安员的训诫，信访条例规定了对违法信访人员的训诫，这都是将训诫作为一种非行政处罚的替代性处置措施适用。根据训诫做出主体的不同，可将训诫分为“司法训诫”与“行政训诫”，前者是由法院、检察院等做出，后者则是由行政机关做出。不同的法律规定了训诫不同的适用情形，训诫可以针对相对人的作为或不作为，训诫决定作出的缘由都是相对人轻微违反相关法律所建立或维护的秩序，具体表现为：第一，训诫决定的作出以行政相对人实施的违法行为为前提，其不仅针对相对人的违法作为，还可以针对相对人的违法不作为。如保安服务管理条例第四十五条第1款中规定公安机关对保安员殴

6、打他人、限制他人人身自由等行为予以训诫；刑事诉讼法第一百九十三条第2款中规定了对不作为的训诫，法院可以对没有正当理由拒绝出庭或出庭后拒绝作证的证人予以训诫。第二，在被训诫的对象方面，主要是违法行为人，但在某些特定情形下，也可能是行为人的法定监护人。如，在反家庭暴力法第三十四条规定了对被申请违反人身安全保护令但不构成犯罪的，法院应当给予训诫。在涉及未成年人的案件中，除了对实施不良行为的未成年人训诫外，还会出现对未成年人父母或其他监护人训诫的情形。预防未成年人犯罪法第四十一条规定，公安机关可以根据案件情况对有严重不良行为的未成年人予以训诫，家庭教育法第四十九条规定了公安机关、检察院、法院可以在案件

7、中存有未成年人有严重不良行为或实施犯罪行为时，对未成年人的父母或其他监护人予以训诫。第三，虽然不同领域的法律规定中对训诫的适用条件不同，但其共同前提是行为人的行为轻微违反该法律所要建立或维护的秩序。如，刑法第三十七条规定对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以对其免于刑事处罚，根据案件具体情况予以训诫或采取其他措施。看守所条例第三十六条中明确规定对于违反监规的人犯，看守所可以予以警告或训诫，情节严重，经教育不改的可以责令其具结悔过或对其予以禁闭。从前述立法来看，仅有预防未成年人犯罪法第四十一条将训诫称为“矫治教育措施”，而其他规定了“训诫”的法律法规中，不仅未对训诫行为进行定位，也从未出现过“本

8、法所称训诫”类的含义解释条文，导致本应严谨的法律术语“训诫”在行政执法实务中被一再扩张适用。（二）执法现状行政训诫并非行政处罚法中规定的行政处罚种类之一，不属于行政强制法中规定的行政强制措施与行政强制执行行为，也不属于目前已经型式化的其他行政行为。在执法实践中，行政机关选择训诫作为管理措施的频次较高。卫生行政部门对违规发布医疗广告的医疗机构予以训诫，市场监管部门对故意隐瞒商品真实信息的经销商予以训诫。存在安全隐患的企业被安监部门约谈训诫，有自制新闻采访证件者被网信新闻出版社行政部门约谈训诫。目前，训诫在疫情防控领域适用得较为频繁。2020年1月31日，李文亮医生在自己的微博中公开了中南路街派出

9、所作出的训诫书，其中认定李文亮医生发表不属实言论，以违反了治安管理处罚法有关规定为由，要求李文亮医生终止违法行为。而后，武汉市公安局以“处置不当、适用法律错误、执法程序不规范”为由，撤销了该训诫书。2022年8月31日山东省黄泽市郭城县公安机关对拒不参与核酸检测的7人予以训诫教育，2022年8月18日厦门公安机关对拒不参加核酸检测的四人依法训诫。除此之外，实践中行政训诫还被行政机关频繁适用于行为人的非法上访行为及发布不实言论的情形。涡阳县公安机关在2021年7月21日对王某某进行训诫并出具了训诫书，该训诫书中认定王某某与他人的集体上访行为影响了正常信访秩序，涡阳县公安机关根据信访条例（已失效）

10、第20条第5项、第47条第2款的规定对其予以训诫。2020年1月31日，山东省东营市公安局东营港经济开发区分局对扈某进行训诫，认定扈某在微信群发表不实言论并造成传播。根据笔者对上述训诫书及其他从各网络平台搜集的训诫书的研究，训诫书中的内容大致相同：首先写明训诫机关与被训诫人信息等必要的程序性信息，其次写明当事人的违法行为，再次告知当事人违反了何种法律规定（行政机关或将法条全文列出，或仅写明某法某条），最后告知当事人“你现在已经违法，希望你中止或改正违法行为，如果继续进行违法活动将对你进行处罚。”（三）判例现状目前涉及行政训诫的诉讼数量较多，被训诫的相对人对司法救济的需求旺盛。但通过对案例的分析

11、来看，被训诫人希望通过司法途径得到法院救济的努力大多以失败告终。在司法实践中，各地法院的观点较为一致：行政机关对行政相对人作出的训诫行为是非强制性的教育措施，但各法院说理的进路并不完全相同。第一种审理思路认为，行政训诫并未对行政相对人的权利义务产生实际影响，这也是最高人民法院在此类案件中的说理进路。在李际锋诉北京市西城区人民政府公安复议纠纷再审案中，再塞申请人李际锋向北京市西城区政府提起行政复议事项涉及公安部门依据信访条例作出的训诫处理行为，最高人民法院认为该训诫行为对李际峰并不具有强制力，亦未对其权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼的受案范围，进而驳回了其再审申请。江

12、苏省徐州市中级人民法院在赵春玲与徐州市公安局云龙分局二审行政裁定书中认可了一审法院关于训诫性质的判断：训诫书的内容为信访相关法律法规及对违法信访行为可能产生的法律后果的释明，本身并不直接设定原告的法定权利义务以外的权利义务。第二种审理思路认为，行政训诫并不属于法律规定的行政处罚种类之一。在鲁东慧与西安市公安局等行政处罚及行政复议纠纷上诉案中，对于上诉人（即一审原告，鲁东慧）所提出的其已经被北京市某派出所训诫，不应再由被上诉人进行处罚的问题，西安铁路运输中级人民法院认为根据治安管理处罚法第十条与行政处罚法第九条的规定，训诫并非一种行政处罚或治安管理处罚，本质上是一种批评教育，故对已经作出训诫的违

13、法行为再作出行政处罚并不违反一事不再罚原则。在熊仁贵与随州市曾都区人民政府一审行政判决书中法院所查明的案件事实部分，被告区政府向原告熊仁贵作出的行政复议决定书中认定，在随州市公安局曾都区公安分局对熊仁贵作出的曾公训字（2020）第0056号曾都区公安分局训诫书中，含有对原告予以行政警告处罚内容，与训诫内容不符，且有明显涂改痕迹，以行政法律文书存在重大瑕疵,程序违法为由撤销了该训诫书。原告认为复议决定没有按照其要求赔礼道歉并赔偿损失，诉至随州市曾都区人民法院，法院认为被告的行政复议决定书结果正确，驳回了原告的诉讼请求,即本案中法院认可了训诫并非行政处罚的观点。二、依法训诫的现实困境行政训诫作为行

14、政机关预防风险，化解危机的手段之一，常被用来解决社会问题，但同时也产生了新的风险。行政相对人认为行政机关所实施的训诫行为侵害了其合法权益，继而产生了权利救济的问题。通过对执法过程及行政相对人所处困境进行梳理分析，更深入理解训诫行为，明确问题所在，才能有效地对行政训诫予以规范。（一）“法外训诫”频发在实践中，“法外训诫”的现象频发，即行政机关对当事人进行训诫时没有法律依据或法律依据错误。这一现象常见于治安管理领域，如上文所提到的被公众广泛讨论的李文亮案件，在公安机关对李文亮医生的训诫书中写道：“现在依法对你在互联网上发表不属实的言论的违法问题提出警示和训诫。你的行为严重扰乱了社会秩序。你的行为已

15、超出了法律所允许的范围，违反了中华人民共和国治安管理处罚法的有关规定，是一种违法行为J治安管理处罚法中并未对“训诫”作出规定，公安机关对李文良医生的训诫以治安管理处罚法的“有关规定”为依据显然是错误的。在夥县公安局宏村派出所作出的一份训诫书中写道：”XX的行为妨害了人民警察依法执行职务，并扰乱了防控疫情期间的社会秩序，现依法对XX的违法行为提出警示和训诫。”以及吴川市公安局作出的训诫书：“现因你微信随意发布信息的行为，扰乱公共秩序，违反相关规定，先对你进行训诫。”从前述训诫书中可以看出，即使没有法律规定（治安管理处罚法中并未明确规定“训诫”属于公安机关治安管理的措施之一），公安机关也会将行政训

16、诫作为其实现管理目的的手段之一在实践中频繁使用，甚至将其作为行政处罚的一种替代措施,而这样的训诫无论内容多么合理，都应当被禁止。（二）裁量空间较大为了给行政权保留若干弹性及裁断余地，给予行政一定的权宜性和自由性，来保证法律能得到最大程度的执行，法律屡屡对行政机关进行概括性授权，将具体的行动委诸行政机关政策性、行政性的判断。目前关于行政训诫的法律法规规定得较为宽松，在具体案件中是否需要对行政相对人实施训诫属于行政机关的自由裁量范围。如对实施了保安服务管理条例第四十五条第1款中所禁止的行为，且情节不严重的保安员予以训诫。在符合了法律规定的要件（保安员实施了法律禁止的行为）后，就到了行政机关行使自由裁量权的环节，根据行为的严重程度并结合案件事实，认定保安员所实施的行为是属于应当被训诫，还是属于情节严重或违反治安管理。这一环节又被称为选择裁量，行政机关拥有选择行为方式