国有资本投资运营公司改革探索及成效分析.docx

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1、国有资本投资运营公司改革探索及成效分析国企改革深化提升行动方案（2023-2025）提出：健全以管资本为主国资监管体制，并进一步明确了发挥国有资本投资、运营公司作用的改革导向。自2013年11月党的十八届三中全会决定提出改组组建国有资本投资、运营公司以来，作为国有资本授权经营体制改革政策设计的重要载体，国有资本投资、运营公司在构建以管资本为主的国资监管体制、优化调整国有资本布局结构方面发挥了积极的作用。从业绩的角度看，国有资本投资、运营公司已成为国有企业发展中业绩提升最快的部分，在做强做优做大国有资本和国有企业中发挥着重要作用。国有资本投资、运营公司的试点企业在打造国有资本流动重组、布局调整的

2、有效平台，探索和把握中国特色国有资本运营的规律方面，形成了一系列可复制、可推广的经验做法，为国有经济布局优化和结构调整作出了突出贡献。国有资本投资运营公司的多层次探索改革开放以来，我国国有资产管理体制经历了从直接管理企业，到管人管事管资产相结合，再到管资本的发展历程。在这个过程中进行了有关国有资本投资、运营公司（亦称两类公司，或平台公司）授权经营的改革。自1993年十四届三中全会确立政资分开原则以来，国务院和各地政府不断推进国有资产管理体制改革，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，在国有资产的管理、经营和监督等方面进行了大量探索。（一）成立国有资产管理局探索市场经济条件下的国有资产管理

3、模式。19881998年期间国务院成立了国家国有资产管理局。上海、深圳、珠海、武汉、青岛等地分别建立了国有资产监督管理机构，探索了市场经济条件下国有资产的管理模式。（二）对企业集团进行授权经营试点探索国有资产经营方式。1994年国务院决定对中国石化总公司等3个全国性行业总公司作为国家控股公司的试点。延续着这一改革思路，1998年以后国务院先后批准了石油石化、军工、电力等领域44家企业集团进行授权经营试点。上海、深圳、广州、珠海等地结合机构改革也进行了授权经营试点。（三）从中央到地方的实践中形成不同的国有资产管理和运营体制。2000年前后陆续出现了深圳、上海、北京、武汉、青岛、石家庄等地方的国有

4、资产管理和运营体制。这些模式既有共性，又各有特色，尤其以深圳模式和上海模式最具代表性。这两种模式都形成了以产权管理为主线的“国有资产管理委员会一国有资产经营公司一企业”三个层次的国有资产管理体制。比较深圳模式和上海模式。从共同点看，首先是基本构架相同。其国有产权的管理和运作都是分为三个层次，即国有资产管理委员会一市级国有资产经营公司一国有企业。在国资委之下都设立了国有资产管理办公室作为负责国有资产管理和运营的日常机构。其次在两个层次上所构建的国有资产的产权关系和所履行的职能基本相同。第三是在当时的体制框架下都难以做到政企分开和政资分开，企业不能真正做到拥有法人财产权。从不同点看，首先是深圳实行

5、“一级政府、一级管理”的原则，只设市级国有资产管理委员会和相应机构，在区级政府则不设立国有资产管理委员会和相应机构。而上海市实行的是两级政府、两级管理”的原则，在市、区（县）两级政府都设立国资委及相应机构。其次，二者国有资产经营公司组建的方式不同。深圳市国有资产经营公司一开始就是以实行政企分开和政资分开为目的，打破原主管行业的界限而组建的，没有什么行政色彩。而上海的国有资产经营公司是在原企业主管局基础上成立的，即把原企业主管局改成行业性资产经营公司。因此，在资产经营公司的组建和运作方式上，带有浓厚的行政色彩。对照后来十八届三中全会管资本与授权经营的提法，以深圳模式和上海模式为代表的三层次模式（

6、当时在深圳也存在政府直接授权经营的两层次模式）无疑是在此之前有关国有资本投资、运营公司改革实践的富有价值的探索。其中的很多认识和做法都接近于后来十八屈三中全会及之后有关文件关于国有资本投资、运营公司的定位设计。从运行情况看，这种三层次的国有资产管理体制存在四个问题。一是政资分开和政企分开未真正到位。深圳经济特区国有资产管理条例第6条规定：深圳市人民政府设立国有资产管理委员会，代表市政府行使国有资产管理职能。从投资管理公司的投资来看，只有30%左右由管理公司自主决定投资，其余70%要根据政府计划，用于重点项目、重点企业和重点产品以及高新技术产业、扶持性和公益性市政投资。很多项目建成后没有较好的经

7、济效益，甚至成为投资管理公司的沉重包袱。管理公司所要实现的盈利目标同市政府要求管理公司所实现的社会目标存在着矛盾。虽然设立了国资委和国有资产经营公司，但政资分开和政企分开并没有真正落实到位。二是国有资产运营公司的法律地位不明。深圳经济特区国有资产管理条例第27条规定：“国有资产运营机构是代表市、区人民政府行使国有资产出资者权利的企业法人，是国家授权投资的机构。这一规定确立了国有资产运营机构作为一般企业法人的地位。而在实践中，深圳国有资产经营公司被赋予超出一般企业法人之外的其他权利和义务，不是一般企业法人，是特殊企业法人。如果国有资产运营公司作为特殊企业法人，在现行公司法中找不到依据，那就要制定

8、相应的法律来确定其法律地位。三是国有资产的产权界定存在矛盾。国家规定：国有资产实行”国家统一所有，分级管理”的原则。深圳经济特区国有资产管理条例第15条规定：国有资产的产权界定，遵循谁投资，谁拥有产权”的原则。而第16条则规定：市、区人民政府所投资的货币、实物和无形资产”依法界定为国有资产。这里就存在着明显的矛盾，按照“谁投资，谁拥有产权的原则，深圳市就应拥有产权，而不存在界定为国有资产的问题。因此，就出现了统一所有，分级管理与谁投资，谁拥有产权两个原则相互矛盾的情况。四是国有公司未真正拥有法人财产权。深圳市国资委为国有公司颁发的国有资产授权占用证书，明确规定公司所拥有的产权只是授权占用，授权

9、占用并不等于企业真正拥有法人财产权。法人财产权是以公司法人制度为前提的，由此看来，深圳市国资委的一纸证书也只规定公司对财产的占用权，并不具备支配权或控制权，深圳市国有公司并未真正拥有企业法人财产权。（四）以管资本”为主对国有企业进行管理，构建新型国有资产监管体制。2013年11月，十八届三中全会决定提出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。应该说，以管资本为主的提法与十八届三中全会提出的发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的作用相致。管资本”是正确处理政府与市场关系的有效手

10、段。相对于之前管人管事和管资产的国资监管体制，管资本的制度设计进一步深化了所有权和经营权分离基本逻辑意义上的国企改革。一是将管理对象由国有企业实体转变为国有企业股权和债权，对企业而言不仅能使经营目标更加明确，还可以避免出资人的干预，使企业拥有更符合市场化要求的治理环境和经营目标，从而提高国有企业运营效率。二是进行国有资本投资时拓展了国有资本与特定企业的关系，降低了国有资产监管机构因为运营问题导致的投资失败风险，提升了国有资本的投资效率。三是相比于之前的直接管理模式可以更好进行国有经济布局优化与结构调整，不仅可以避免因政策变化导致的市场波动，还可以维护市场在资源配置中的决定性作用。从2013年起

11、，政府工作报告连续多年把国有资本投资、运营公司作为国企改革重要任务。国有资本投资、运营公司的改革试点在十八届三中全会以后的十年中不断予以推进。国务院于2018年7月发布了关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见，用以指导、规范国有资本投资、运营公司的改革试点工作。鉴于大多数国有企业尚不具备改组为国有资本投资公司的条件，因此，在推进国有资本投资、运营公司的改革中，按照渐进式改革的思路，采取了先试点、后推广的工作模式。这是一种改革成本更小、更加稳妥的做法。从2013年至2021年底，中央企业层面有21家国有资本投资、运营公司的试点企业，全国有30余个省级国资委改组组建了超过150家国有资本

12、投资、运营公司。比较而言，中央企业层面采取了“功能分类型”的做法，即将国有资本投资公司与国有资本运营公司明确分开，通过两个平台各自运作。而在有的地方则采取了功能复合型”的做法，即将国有资本投资、运营功能复合一体运作。如省级层面的山东国有资本投资运营公司、四川发展控股公司，地级市层面的泰安市国有资本投资运营公司等。国有资本投资运营公司改革成效分析从国资监管体制改革的角度看，作为管资本”的重要实施载体，国有资本投资、运营公司改革直击国企改革的难点瓶颈问题，对新时期全面深化国企改革具有重大意义。（一）国有资本授权经营体制实施的重要载体。党的十八屈三中全会首次提出“以管资本为主加强国有资产监管，完善国

13、有资产管理体制”的国资监管体制改革目标，并在此前提下提出改组组建国有资本投资、运营公司的组织架构设计。应该说，以管资本为主、授权经营与国有资本投资、运营公司三者之间具有层次递进、内在一致的逻辑关系。从两个层面看，首先，国有资本授权经营体制是管资本为主国资监管体制设计的核心。授权经营体制改革中的授权”是指将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使。通过深化国有资本授权经营体制改革，建立健全权责利相统一的授权链条，可以推进国资管理机构职能和监管方式转变，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，明确权责清单，为彻底实

14、现政企分开、政资分开、所有权和经营权分离，完善国有资产管理体制创造条件。从十八届三中全会后的改革实践看，授权经营一直贯穿其中。重要的国有企业改革政策都强调阐明了以管资本为主改革国有资本授权经营体制，如2015年9月颁布的中共中央、国务院深化国企改革指导意见、2017年4月颁布的国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案、2019年4月颁布的国务院关于改革国有资本授权经营体制方案、2019年4月颁布的国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见。国资委还数次发布了放权清单。如2019年6月5日，国务院国资委授权放权清单（2019年版）正式对外公布，要求各地结合实际积极推进本地区国

15、有资本授权经营体制改革，制定授权放权清单，赋予企业更多自主权，促进激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合。针对国资监管机构转变监管职能的要求，2020年6月开始实施的国企改革三年行动方案再次明确了授权与监管相结合、放活与管好相统一的改革导向。其次，国有资本投资、运营公司是国有资本授权经营体制实施的重要载体。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则，理顺授权双方主体之间的信托责任关系。国有资本投资、运营公司更多地充当着政府与企业间中间层，直接履行出资人职责，落实国有企业独立自主经营的市场主体地位，可以更有效激发企业

16、内部的活力和创新力。从后来的实践情况看，国有资本投资、运营公司的确成为了国有资本授权经营体制实施的重要载体，行使出资人的职责，但并未成为唯一的主体。因为还有产业集团形态的存在。总的来看，国有资本投资、运营公司与产业集团共同构成了国有资本授权经营体制实施载体。（二）在优化布局调整结构方面发挥主力军作用。国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见提出，国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标；与产业集团相比，国有资本投资、运营公司担负调整国有经济结构、优化国有经济布局的重大使命。这是国有资本投资、运营公司架构设计在改革试点中所显现出的最突出特色，而且这种功能越来越得到强化。2022年6月转正的5家国有资本投资公司都强调基于自身战略定位服务国家战略，围绕主责主业优化布局、提质增效，以数字化、绿色化、国际化、平台化精细化为方向，积极培育前